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西南水电无序开发致生态隐忧 巨头博弈环保力量
2009/6/30 9:12:23    新闻来源:时代周报

来源:时代周报 作者:邓全伦

2009-6-25

 

“西南诸河上水电开发实在太疯狂,就一个词:无序。”作为一位民间科考探险家,20年前轰动全国的长江漂流的组织者,著名环保人士、环境地质专家杨勇多年来已将长江上游的几条支流走了不知多少个来回,每次都被河流上疯狂的水电开发震惊,继而愤怒。

    他曾通过中国治理荒漠化基金会向高层书面报告了长江上游水电开发的隐患。“水电集群开发,将成为中国继上世纪5090年代森林采伐后,又一次对自然生态系统的围剿和破坏。”杨勇说。

    “密如繁星”的水电站

    翁立达,长江水利委员会水资源保护局前局长。去年10月底,他曾连续考察长江上游支流岷江、大渡河、雅砻江的水电开发情况,无序、混乱的情况至今让他惊讶:“大坝一座接一座,自由奔腾的河流正在丧失活力。”

    616日,翁立达表示,现在一想起那次考察,脑海就浮现一个场景:车行进在岷江干流—杂谷脑河边,山谷幽静,河水清澈,两岸层林尽染,正欣赏陶醉间,一座在建大坝猝不及防地闯过来,整条河流被其拦腰截断,大型机械隆隆作响,现场飞沙走石,地面泥浆横流……

    这座在建大坝是狮子坪电站,是杂谷脑河“一库七级”梯级开发的第一级。但就是这个电站的修建,开始淹没全国最大的枫林景观区—米亚罗,这里的枫林面积超过北京香山180倍,19989月被列为国家级人与自然保护区。如今,枫林已经消失,大型的现代化推土机把树木一片片从河岸剥离,只剩光秃秃的河岸铸成了水泥坝。

    除了狮子坪水电站,杂谷脑河梯级开发的电站还包括红叶二级、理县、危关、甘堡、薛城及古城电站,一级紧接着另一级,首尾相连。

    这只是岷江水电开发的一个缩影。地质专家杨勇根据1991年至2000年的水电规划开发资料,查证岷江干流规划了18级水电梯级开发,大小支流梯级开发数量达到100级以上。

    进入本世纪以来,长江支流的水电梯级开发早已大规模启动:大渡河干流规划为22级,后又增加下游的沙湾、安谷两级,共为24级;金沙江中下游12级,雅砻江干流21级,乌江干流12级,嘉陵江干流17级。据统计,这些河流上在建和规划的水电站装机容量近1.4亿千瓦,接近8个三峡工程的装机规模。

    而以上河流的各级支流,水电站的规划建设更是“密如繁星”。杨勇如数家珍:金沙江流域的岗曲河、普渡河、牛栏江、横江、白水江等共有56级;乌江流域的芙蓉江10级,猫跳河有6级;嘉陵江流域的涪江干流31级,涪江上游火溪河4级,涪江上游虎牙河 3级;渠江上游巴河5级;岷江流域的马边河9级,青衣江18级,杂谷脑河17级,黑水河25级;在大渡河流域,瓦斯沟17级,梭磨河8级,小金川 17级,田湾河24级,南桠河7级,官料河7级;在雅砻江流域,九龙河6级,木里河16级。

    “水电站太密集了,几乎让河流喘不过气来。”翁立达说,西南诸河已经成为国内几大水电集团和地方争夺水电资源的战场,岷江、雅砻江、金沙江、嘉陵江、乌江、澜沧江、红水河、大渡河等壮丽河流,正在被一座座大坝拦腰截断。

    过度开发的生态隐忧

    “高密度的水电开发,受到最直接影响的将是长江鱼类。”中科院南京地理与湖泊研究所所长杨桂山说,水电开发的最大影响,是峡谷急流生境的消失,这对众多生活在这一水域中的鱼类,特别是那些必须在流水中繁殖的鱼类将是十分严重的影响,甚至是致命的。

    金沙江观音岩水电站的《环评报告简本》确认:“观音岩水电站库区江段在水库蓄水前主要是峡谷急流生境,它不仅是一些土著鱼类生活的环境,更是多种在急流中产卵鱼类的产卵场。蓄水后,原急流险滩将被淹没,库区变为缓流水域,很多鱼类的产卵场将消失。”

    中国水产科学研究院长江水产研究所副所长陈大庆称,对长江的“四大家鱼”(青鱼、草鱼、鲢鱼和鳙鱼)的调查发现,大量水电设施的建设,已使大坝下游的家鱼产卵期推迟了20天。

    成都山地灾害与环境保护研究所研究员陈国阶忧心忡忡:如果长江上游水电站梯级开发按照规划图纸全部完成,包括虎嘉鱼、娃娃鱼、水獭、水口裂腹鱼,长江上游100多种鱼,将全部灭绝。

    “过度的水电开发,绝不仅仅是毁灭几种鱼,还不断地挤占生态敏感区。”作为四川省自然保护区评审委员会主任,陈国阶就碰到了好几起水电站修进了自然保护区的恼火事,比如青衣江的支流天全河流域,2005年才批准设立省级自然保护区,2007年其核心区里就违规建起了几个水电站。

    不仅如此,地质专家范晓还告诉时代周报记者,西南水电大规模开发还给当地带来滑坡、泥石流,甚至地震的隐患。目前,西南诸河规划的水电站基本都在地震活跃地带上。岷江流域有龙门山地震带,大渡河流域与雅砻江流域有炉霍—康定地震带,金沙江流域有东川—嵩明地震带、马边—昭通地震带、中甸—大理地震带等。

    “这些河流附近的山体本来就非常脆弱,水电站蓄水后,很多滑坡体极易复活,产生山体滑坡、泥石流等地质灾害,未来水电工程的维护成本将很高。”范晓说。因此,在“5.12”地震成因是否因水电开发过度触发争论不休、结论未明的情况下,叫停是本着对人民负责和出于科学的审慎的态度。

    多方“跑马圈水”的症结

    西南水电为何如此疯狂?翁立达指出,一直以来,长江流域由于缺乏统一协调机制和综合管理规划,担负长江流域管理职能的长江水利委员会,对各个地方和强大利益集团的“跑马圈水”却显得软弱无力。

    翁立达掐着手指头向时代周报记者细数,目前能够对长江实施管理的部门包括水利部、环保部、建设部、农业部、发改委、交通部以及卫生部等十几个部委,还包括沿江的11个省、自治区、直辖市,“长江水利委员会只是水利部下属的副部级机构,根本无法在保护长江方面有效协调其他部委和地方的权力。”

    而在具体的水电项目审批上,目前,批复工程的主体除了大型工程由国家发改委分管之外,省市的水利厅、经贸委、发改委也有权批复,甚至地市一级也有权审批,这种“政出多头”也给水电公司大开方便之门。

    另一方面,国内正在使用的旧长江流域管理规划,根本无法约束水电公司的行为。

    上世纪90年代,我国制定了以防洪、发电、航运为主的流域管理规划,而生态功能摆在了次要位置。

    2007年,国家启动新一轮的长江流域综合管理规划的修订,计划用3年完成。为追求利益最大化,水电公司都拼命在新的长江流域管理规划出台前,按照长江水利委员会老的规划设计,疯狂上马水电站。

    水电公司按照原规划修建水电站的势头凶猛,连水利部原部长汪恕诚也感叹不已:“下手太狠了,每一米都不放过。”翁立达现在担心,在西南水电开发既成事实的情况下,即将出台的新长江流域管理规划能达到应有的约束效果吗?

    环保风暴突袭金沙江 移民问题堪忧

 527日,在金沙江中游水电开发联席会上,金沙江中游水电建设协调办公室主任树发青提醒各电站业主要有风险意识。

    一语成谶。两个星期后的611日,环保部祭出叫停令。

    据中国水力发电工程学会副秘书长张博庭的计算,如果被叫停的这两个水电站推迟一年发电,就相当于多燃烧900万吨左右的煤炭,产生的电能超过我国目前全部风电和太阳能发电的总和。

    “这些电站建设被叫停后,汛期到来洪水暴发,40平方公里施工区的建筑垃圾、泥沙汹涌而下,将给下游安全带来巨大威胁。”树发青更担忧的是,电站停建带来的移民问题面临巨大挑战。

    耀眼的阳光炙烤,河谷里吹来干热的风。满脸汗水的王炳龙在高高的边坡上一屁股坐下来。

    一览无余地展现在他眼前的,是华能龙开口水电站偌大的工地:滚滚的金沙江水被一条大坝拦腰截断,然后涌向左岸的导流明渠,大坝浇筑工地上空无一人,大坝两侧沿岸山石裸露……

    “这里原来热火朝天,机器轰鸣,车辆穿梭,两边山上山下全是人。”34岁的王炳龙说,一周前水电站突然被勒令停工,大部分工人几天内就从工地撤走,这里开始变得安静。

    611日,环保部责令金沙江龙开口水电站、鲁地拉水电站停止建设。环保部新闻发言人陶德田当日说,两大水电站未经环评审批,擅自截流,开始主体工程施工。这是国家环保总局升格为环保部后,掀起的第一场环保风暴。

    王炳龙是留守下来进行边坡绿化处理的工人之一。他是龙开口电站附近的村民,20079月以来一直在工地上干活。

    下游100公里外的鲁地拉水电站同样一片沉寂,主体工程已经停工,少部分工人正在进行围堰处理和边坡防护施工。“汛期将至,出于工程安全和前期维护的考虑,围堰修筑不能马上停工,必须赶快修完,否则汛期一来会出现危险,甚至崩塌。”但这些工人和王炳龙一样面临“何去何从”的迷茫。

    突袭的风暴

    611日中午,张之平正准备小睡一下,但电话响起,稍后睡意全无—公司的停工通知来了。

    张之平是这次环保部叫停令的主角之一—龙开口水电站的筹建处主任。环保部的叫停令称:“华能集团投资建设的金沙江龙开口水电站未经环保部环境影响评价审批,已于20091月大江截流,大坝主体工程进入混凝土浇筑阶段,违反了环境影响评价法的规定。”

    因相同原因被叫停的还包括下游100公里处的鲁地拉水电站,业主是另一水电巨头华电集团。除两大电站外,华能、华电集团(除新能源及污染防治项目外)建设项目,以及金沙江中游所有水电开发项目,也都被环保部暂停审批。

    接听完电话,张之平随即向各施工方下达了停工指令,龙开口水电站大坝主体工程施工迅速停止下来,机器轰鸣声戛然而止。下午,张之平召集电站所有参建单位召开紧急会议,共商撤离计划。

    (叫停令)来得太突然,许多人一时反应不过来。”就在10天前,张之平还向电站各施工方下发了缩短工期的通知。突至的叫停指令同样让鲁地拉电站总经理周卫东感到意外,他正督阵指挥施工队伍抢在汛期前修好围堰。

    但对树发青来说,这场环保风暴已在预料中,迟早会来。

    54岁的树发青,从事水电工作32年,自2003云南省丽江市金沙江中游水电建设协调办公室年成立以来,他一直任主任,负责丽江境内金沙江河段水电建设和移民安置开发工作的组织、协调和管理。

    527日,在金沙江中游水电开发联席会上,树发青就提醒各电站业主:金沙江的水电开发,不知猴年马月才获得核准,领到开工证,因此“各位要有风险意识”。

    一语成谶。

    金沙江中游水电开发一直深陷争议的漩涡,并引起国家有关方面高度关注。2008年下半年起,树发青就频密地接待来自北京的调查人员。

    20086月,国务院办公厅秘书局一工作人员只身到丽江调查金沙江水电开发问题,回京后将调研报告上呈国务院领导,温家宝总理在该调研报告上作了批示。树发青称,这份批示他在市长处看到过,“印象深刻”,批示说:金沙江水电未批先建的问题要调查清楚,严肃处理。

    “环保部掀起的这次环保风暴,无疑是从高层领导处拿到了尚方宝剑。”树发青说。

    违法开工酿巨亏

    突袭的环保风暴让电站措手不及。“心情不好,还感冒了,就怕出安全事故。”张之平一脸疲惫,坦言自己是心力交瘁。“龙开口电站有施工、管理人员2700人,首要任务是按要求停工,保证安全,让与主体工程相关的设备、人员有序地撤出施工区。”

    同时,汛期将至,还得安排一部分人员留守,抓紧时间完成防汛和环保绿化工程。而更让人头痛的,是停工后引起的合同变更、移民安抚安置等一系列繁琐工作。

    615日,大部分工人撤离,张之平总算松了一口气。在这一天中午,由环保部环评司巡视员牟广丰率队的六人督察组抵达龙开口水电站,次日,督察组出现在鲁地拉电站。

    督查组现场发现,20079月开始施工的龙开口水电站,大坝已颇具规模,主坝开始浇灌混凝土;鲁地拉水电站施工两年多来,也已完成截流围堰、导流洞施工。

    “主体工程动工了,违法开工的事实非常明显。”牟广丰在两家水电站现场督查时重复说着这一句话。“整改工作得到环保部的行政认可后,方可复工。”牟广丰称,如果这次整改要求得不到落实,整改验收通不过,环保部将继续对两家电站实施限批,“限批没有确切的时间期限”。

    对于为何选择在今年1月截流开工的问题,两家电站给出了相同理由:“三通一平”的前期工程基本完工,截流和围堰设计及施工组织设计通过了审查,截流坝施工前的准备工作就绪。“按照水电站的建设规律,枯水期是修建截流坝的最佳时期。”两大电站相关负责人接受时代周报记者采访时都表示,如果错过了这一时机,要再建截流坝需等一年。

    “我们太着急了!”鲁地拉水电站总经理周卫东说,电站的环评报告在今年1月初通过了环保部环境工程评估中心的评估,2月报环保部待批,但“我们担心错过了最佳时期,只得冒险”。张之平更是抱怨,环评报告已在两年内经过无数次补充论证和修改,但至今未被批下来,最后只好选择先干了再说。

    “我们以为就会来批文了,没想到等来了叫停令。”张之平说,突然停工让电站面临巨大损失,“对施工、监理等单位的违约赔偿,妥善安置工人、施工设备等,都要我们支付大笔费用”。

    据中国水力发电工程学会副秘书长张博庭计算,如果被叫停的这两个水电站推迟一年发电,就相当于多燃烧900万吨左右的煤炭,产生的电能超过我国目前全部风电和太阳能发电的总和。

    堪忧的移民问题

    618日上午,树发青被丽江市长王君正紧急召到办公室。市长严肃地向他传达了市委市政府的两大指示:一是做好移民的稳定工作;二是配合两大电站法人做好环保、水保等系列整改工作。

    在回单位的路上,树发青连续接到了几个移民的电话:“电站现在停工了,当初为什么让我们搬家?我们的移民补偿谁来承担?”这些电话让他心情沉重。

    心情沉重的还有云南省、丽江市的决策者。云南省打造水电支柱产业的计划,丽江水电能源基地的梦想,都因这次环保部突如其来的叫停,一下子变得朦胧起来。

    2003年国家计委批复的金沙江中游梯级开发方案为“一库八级”,即龙盘(上虎跳峡)、两家人、梨园、阿海、金安桥、龙开口、鲁地拉、观音岩等八级电站,规划总装机容量2058万千瓦,年平均发电量988亿千瓦时,预计投资2000亿元。

    这一工程被称为继三峡水电工程后,长江干流上又一巨型水电开发计划。云南省的有关规划称,金沙江中游水电开发建成后,将成为我国最大的水电能源基地,成为云南省和丽江市的第一支柱产业。

    金沙江中游水电的开发,始于200512月云南金沙江中游水电开发有限公司挂牌成立。目前,龙盘、两家人电站已向国家部委上报了预可研报告,但因争议太大至今未获审核。梨园、阿海、金安桥、龙开口、鲁地拉、观音岩等6个电站,都进入筹建阶段,已在施工。

    “这些电站建设被叫停后,汛期到来洪水暴发,40平方公里施工区的建筑垃圾、泥沙汹涌而下,将给下游安全带来巨大威胁。”树发青更担忧的是,电站停建带来的移民问题面临巨大挑战。

    “一库八级”规划搬迁移民人口超过10万,移民资金高达200亿元。而在建的6大电站涉及移民2.8万人,目前已完成移民3500人,“如果电站搁浅,移民们的前期补偿、后期扶持、长效补偿等资金就无着落,巨大的补偿金额谁来解决?”树发青说。

    水电站停建后,龙开口希望小学老师施炳发开始担忧起全家未来的生计。他原来的家就在现在龙开口水电站修大坝的地方,去年5月和80户同村村民一起搬到了龙开口移民新村。目前移民每人每月只有300元生活补助,土地还没分下来。

    他很怀念电站修建前的生活:山青水秀,村里土地肥沃,家里有五亩水田,一年每亩有1000公斤的收成,种一年可以吃三年。“电站没经国家批准修建,为什么要我们搬家?”施炳发开始抱怨:电站真修不成了,谁来维护我们移民的利益?

    近来,天天有移民结伴登门找树发青讨说法,堵他的门,压力巨大得像背负着一座大山。他眉头紧皱地叹息:“今年底明年初,国家再不核准金沙江水电站开发,我只有向市委组织部提出辞职。”

    被改变的小镇

    环保部叫停令,也改变了鹤庆县朵美乡中江街人的心情。随着龙开口水电站的停建,大批工人撤离,往日喧嚣的中江街一下子沉寂下来。

    30岁的迎春汽修厂老板刘迎春突然觉得不习惯起来,一连几天百无聊赖地坐在厂门口发呆,“电站停建前,我每天忙得很,晚上得加班,最好时一天可赚几万块,现在却清闲得很。”

    9年前,刘迎春带着一套修理工具来到中江街,用朋友借给的4000元开了一间小修理铺子。烙在刘迎春记忆里的是,当时整条街全是低矮破旧的房子,共开有3家汽修店,但无一辆客运车,载客用的是4台农用车,“修理铺生意清淡,4000元债务我干了两年多后才勉强还上”。

    转机来自2007年,华能集团决定在中江街附近的龙开口村修建一座装机180万千瓦的水电站。消息一传出,中江街开始躁动起来,各路人马纷纷涌进来寻找商机,街道两旁商铺林立,酒楼、宾馆、休闲洗浴中心、KTV一夜间满街“开花”。

    20079月,龙开口水电站开始施工,大量人马进驻,街上居民由2500人骤然增加到了几万人。新楼房不断地拔地而起;当然,还会有许多汽车响着喇叭从街上匆忙地奔驰而过。

    看到满街跑动的汽车,刘迎春决定大干一场。2007年,投资120多万元建起了一个总面积达1000多平方米的汽车修理厂。尽管街上修理点已有上百家,刘迎春的生意却好得很,“一年挣30万没问题”。

    但现在他没有那么乐观了。

    看着中江街冷清下来,自己的生意也每况愈下,他的心情怎么也好不起来。16日晚上,他接到朋友杨江华的电话:“歌城已经没人来了,冷清得难受,你们过来玩嘛。”杨投资200万元在街上开了一家面积达4000多平方米的KTV歌城,水电站停工前每晚都爆满。

    水电站何时复工?当晚,刘迎春和杨江华相见无语,一起到街上派出所向一位朋友打听消息。朋友给出答案:最快一个月,最迟可能一年。“一个月还撑得过去,一年就恼火了。”两人并不关心答案的准确性,只是不住地嘀咕。

水电巨头博弈环保力量

    金沙江水电开发,交织着地方政府、中央部委、水电巨头、当地居民和NGO等多方力量的博弈。

    汪永晨又一次号啕大哭。

    611日下午,她正在家里写作,突然被一连串短促的手机铃声打断—几个朋友不约而同发来短信:环保部发布新闻宣布,叫停金沙江中游水电开发项目。

    这一消息让这位52岁的中国著名环保人士,像4年前听说温家宝总理批示延缓怒江水电建设时一样百感交集,跪在地上放声大哭。

    此前,为阻挡强势部门在金沙江建设水电站,汪永晨和众多民间环保人士四处奔走呼告。“环保部叫停金沙江中游水电开发,让我疲惫的心有了一丝慰藉。”汪永晨接受时代周报记者采访时感慨道。

    去年底,汪永晨考察金沙江中游水电开发时,看到龙开口、鲁地拉两座电站正在火热地进行“前期准备工作”—“三通一平”和导流洞的开挖,但没想到它们随后竟在环评未通过前,就开始了截流。

    2004年起,汪永晨和众多环保人士一直在为保卫金沙江进行艰苦的斗争。过去5年间,金沙江开始遭遇最大程度的开发,但一直深陷环保争议漩涡,交织着地方政府、中央部委、水电巨头、当地居民和NGO等多方力量的博弈。

    利益联盟“倒逼”

    2003年,国家计委批复《金沙江中游河段水电规划报告》,同意金沙江中游按“一库八级”方案进行开发。“一库八级”依次为上虎跳峡、两家人、梨园、阿海、金安桥、龙开口、鲁地拉和观音岩。上虎跳峡被推荐为近期开发工程。

    规划报告称,上虎跳峡水电站为龙头电站,对改善金沙河中游河段梯级水电站调节能力、更好地满足电力需要具有重要作用。但这个规划中的电站位处“三江并流”世界自然遗产保护区内,2004年水电站将建的消息一公布,迅速在国内引发争议。

    环保组织、专家集体呼吁,要求决策部门慎重研究,将长江第一湾—虎跳峡这样宝贵的遗产留给世界,留给子孙后代。环保总局官员也坚决反对。

    上虎跳峡水电站的争议至今未果,坝址悬而未决。

    但这并未遏制云南省政府和众多水电巨头开发金沙江的激情,他们之间开始缔结强大的利益联盟。200512月华电、华能、大唐、华睿和云南省开发投资公司合股成立金沙江中游水电开发有限公司,正式拉开了金沙江中游水电开发的序幕。

    “水电对每一个电力公司来说,都是一个好的产业结构,水电的效益稳定,建成后将是一本万利。”龙开口水电站筹建处主任张之平说。而在云南省决策者们看来,金沙江水电开发正是云南省打造水电支柱产业、谋建中国水电能源基地的重要支点。

    上虎跳峡电站的修建一直盘桓在“利益联盟”的谋划中,并采取了步步为营策略。为避免撩拨社会公众的敏感神经,他们首先将“虎跳峡”水电站更名为“龙盘”水电站。

    同时,云南省开始大力筹备“滇中调水”工程,预算总投资489亿“引金沙江之水解滇中之渴、冲刷滇池污染”,这被社会各界推测为虎跳峡水电站得以建设的一个努力。

    龙头电站的坝址尽管至今未决,但并未影响依托其调节的下游水电站的施工。400公里的金沙江中游流域上,目前正密布着兴建之中的6个水电站。除了这次环保部叫停的龙开口、鲁地拉水电站,在建的还有梨园、阿海、金安桥、观音岩等4大电站。

    这在著名地质专家、四川省地矿局区域地质调查队总工程师范晓看来,正是利益集团采取的“倒逼策略”—下游7级水电站的技术经济指标主要依据虎跳峡龙头水电站,下游电站都建起来了,龙头水库若不建,损失巨大。

    潜规则盛行

    强力推进的6大电站,截至5月底已累计投资150亿元。丽江市金沙江中游水电建设协调办公室主任树发青坦承,其中的金安桥、阿海、龙开口、鲁地拉都已截流,事实上早就正式开工了。

    但这次金安桥、阿海并未收到环保部严厉的罚单,因为它们的环评已获环保部批准。但树发青说,“这两大电站装机都在100万千瓦以上,按规定,必须通过国务院总理办公会的核准才能开工,它们实际上和龙开口、鲁地拉都属于‘未批先建’项目。”

    在金沙江水电开发中,“未批先建”早有先例。2005年的环评风暴中,下游的向家坝、溪洛渡两个水电站就因未批先建受到环保总局处罚。但金沙江中游水电开发并未从中吸取教训,在“一库八级”中最早兴建的金安桥水电站,一直以来因为“未经批准就已动工”不断遭受到舆论的激烈批评。

    事实上,在水电开发行业,“未批先建”已经成为“潜规则”。

    中国水力发电工程学会副秘书长张博庭说,这一“潜规则”的产生,有其历史背景。在亚洲金融风暴期间,中央政府曾严格控制各种电力项目的审批建设。但接下来的经济复苏使全国陷入严重的缺电状态,个别省私自进行了电力建设,其电力供应在当时未出现大的缺口。一些业内人士就此认为,缺电省份私自搞电力建设被默许。

    2004年,国家发改委发文,把以前的电力建设项目审批制度改为核准制度。这更使作为独立承担风险的市场投资主体的电力企业认为,在特殊情况下,先开工再申请核准也没有什么不可以,长期以来“未批先建”就成了一种普遍现象。

    张博庭认为,这一“潜规则”还与水电行业遭遇的现实困境有关。

    按照正常的水电项目管理,项目必须严格按照工期施工,否则不仅推迟发电时间,造成巨大损失,还可能会因为施工进度与洪水高峰期错位,造成施工事故。然而现实是,在这些水电项目开始前期施工后,我国水电建设却遭遇全行业的暂停,“整个2008年除了三峡项目和抽水蓄能项目,几乎没有其他大型水电项目被国务院核准建设”。

    在张博庭看来,这种国家政策和管理态度上的意外变化,置水电巨头们于非常尴尬的境地,在国家管理制度与企业责任之间的剧烈冲突中,他们冒险做出了“未批先建”的选择。

    环保部孤军奋战

    然而,对于水电开发“未批先建”现象的盛行,中国公众与环境研究中心主任马军认为,这正暴露了环保部门的监管尴尬。

    按照环评法规定,所有新建项目开工前,都必须获得环保部门的环评审批,但在水电开发中,开工的定义却非常特殊。

    来自国家发改委等部门的文件称,水电开发,只要获得地方部门的批准就可以进行“三通一平”的前期工作,甚至可以建设导流洞。水电项目的开工是指大江截流和坝体建设。

    “这样的规定使环保部门的监管变得苍白无力,没有任何意义。”马军说:三通一平甚至导流洞的建设,已经对生态环境产生了巨大的影响,这些难道不需要环保部门评估吗?

    对此,北京大学生物系教授吕植感受深刻。今年4月她参加了一次金沙江中游环保考察活动,到达梨园水电站,看到这个项目正在修建进场公路,这条路穿越的是玉龙雪山原始森林。让她心痛的是,大片原始森林已经倒在了刀斧下。

    “这样的水电项目,如果等到大江截流时再做环境影响评价,能挽回环境破坏带来的损失吗?”吕植更担心的是,水电项目都是大投资,仅前期工程的投资就高达数十亿,环保部的一票否决能否抵挡得了“利益联盟”的施压?

    而在实践中,从来未出现已三通一平的项目最终被迫下马的水电工程,这也让各大水电集团敢于在商业上冒这个险。

    “长期以来,水电站在环评报告未得到批准前就可以开展大规模前期准备,造成环评审批时环境影响已经发生,有些甚至已难以挽回,同时巨额的前期投入也常常成为环评不得不通过的理由。”范晓建议调整水电工程审批与建设程序,将环评前置到工程预可研阶段,在环评审批之前不允许进行三通一平、导流洞施工等实质性的工程建设活动。

    20091月,龙开口、鲁地拉水电站都先后截流,启动正式开工。很多关心金沙江环保的人都在问这样一个问题:为什么直到6月才被环保部叫停?对此,环保部督察组组长牟广丰和环保部西南督查中心副主任郭伊均在接受媒体采访时都闪烁其词。

    云南省环保厅环评处处长杨春明向时代周报记者介绍说,两大水电站项目都编制了“三通一平”前期工程的环评文件,并都通过省环保厅的审批,“但在前期工程中进行的截流,并没有邀请当地环保部门参加,而且对基层环保部门来说,监管水电巨头难度太大”。

    杨春明表示,水电项目都地处偏僻,环保部门日常监管非常不便;同时,这些水电站都是大型中央企业投资,“他们很强势,作为科级的县级环保监管部门,往往很难进入施工现场实施环保监察”。

    但杨春明在记者的追问下坦承,两大水电站违规进行主体施工,其实已被当地环保部门检查发现,因为处罚权在环保部所以无法做出处罚,“也没有上报环保部”。但对于为何未上报环保部,杨春明拒绝回答。

    长江论坛秘书长、长江委水资源保护局前局长翁立达点评说,“由于遭遇地方政府保护主义的障碍,地方环保部门不但不能依法执法,有时还要无奈地帮助政府掩盖真相。”

    616日早上,翁立达在网上看到了汪永晨等人发出的《金沙江开发决策须对历史负责》的呼吁信,信末写道:“环境主管部门应本着对历史负责的态度,为当世和后代守住环境底线。”

    翁立达并不乐观:“在强大的利益集团面前,环保部是孤军作战,压力巨大,无法担此大任。这次环保风暴也最终以违规水电站‘补票上车’收场。”

央企民资角力金沙江

    “何时复工?”龙开口、鲁地拉两大水电站,正在静候环保部的最后判决。

    在它们上游的金安桥水电站,更是耐着性子等待“临门一射”—尽管第一台机组已具备发电条件,但至今它仍然没有通过国务院的核准,属于“未批先建”项目。

    “我们只是维持着,等待国家的审核。”金安桥水电站总经理刘兴荣对时代周报记者坦言,近段时间他一直在密切关注这次环保风暴中利益各方的反应。

    “金沙江中游的水电开发,其实是一场看不到硝烟的战争,充满了民营资本与国有企业、地方政府与中央部委之间微妙而复杂的博弈。”年近70的这位老水电人意味深长地说。

    捷足先登

    华睿集团进入金沙江,始于2002年响应国家“西部大开发”的号召。

    当年年初,统战部、全国工商联、中国光彩事业促进会组织全国民营企业家到云南进行了一次投资考察活动,华睿董事长李河君随行。

    当时华睿集团已由房地产投资企业成长为一家立志清洁能源开发的颇有规模的民营企业。当听到云南省领导有关“当地1亿千瓦装机的水能资源有待开发”的介绍时,李河君眼睛亮了,他决定进军云南进行水电开发。

    “当时国家对金沙江开发的前期投资非常有限,云南省迫切希望引进多种所有制经济投资水电。”刘兴荣说,那时云南省开始将水电作为主导产业强力推动。

    华睿与云南省一拍即合。“考虑到上虎跳峡、两家人项目涉及移民太多,最后我们只接了另外6个水电站。”刘兴荣说,因金安桥电站被国家列为近期重点开发项目,华睿遂决定先期启动建设,以期“滚动开发”金沙江中游河段。

    200245日,华睿集团与云南省签订《云南省金沙江金安桥水电站投资开发协议书》,协议要求:2002底完成金安桥水电站预可行性研究报告,2004年完成可行性研究报告并开始施工准备工作,2005年完成电站工程投标并正式开工建设,2009年第一台机组发电。

    “民营企业独立整体开发国家一条重要河流,我们捷足先登,是一件很了不得的事。”刘兴荣说。一个极具诱惑力的未来,正在华睿面前展开。

    “国”、“民”分食

    但风云突变。

    2002年底,国家电力体制改革,5家国有发电集团成立。次年全国发生历史性“电荒”,引发水电投资热潮,这些发电巨头们加入争夺战,纷纷“跑马圈水”。

    金沙江成为巨头们觊觎的“肥肉”。

    华能、华电和大唐三大巨头向华睿集团提出质疑:“国家尚未明确金沙江中游水电开发主体,以及尚未批准项目建设,民营企业华睿凭什么开始金安桥水电站的道路工程、导流洞的施工?凭什么对6个电站进行勘测设计?”

    丽江市金沙江中游水电建设协调办公室主任树发青,615日向记者出示了由国家发改委在2005823日递交给国务院的《关于落实金沙江中游水电开发建设管理体制问题的请示》(发改能源20051585号文),其中明确提到:对华睿公司的行为“有关部门和发电企业意见很大”。

    “意见很大”的直接结果是,国家发改委出面对金沙江中游水电开发管理体制进行协调。

    “对于大型河流的水电开发,根据国内外经验,国家一直主张组建流域公司统一负责梯级电站的开发建设和管理,以充分发挥整个流域水资源开发利用的整体效益。”国家发改委认为,金沙江各梯级电站联合运行,整个中游电站年发电量可比各电站单独运行增加140亿千瓦时。

    同时,国家发改委表示,金沙江水能资源是国家的重要资源,其水电规划成果是在国家几十年来投入大量人力、物力和财力,经过几代水电工作者对流域进行水文地质调查和勘测设计工作的基础上得出的,“仅近年来我委就拨款数千万元,委托水规院用于开展金沙江水电规划”,对这类跨省重要河流,应由国家统一规划和开发利用,“全部要求划给民营企业无偿开发是不合理的”。

    国家发改委决定组建流域水电开发公司。2005129日,国家发改委做出《关于组建金沙江中游水电开发有限公司有关事项的批复》,公司注册资本金3亿元,注册地昆明,股比为:华电33%、华能23%、大唐23%、华睿11%、云南省开发投资有限公司10%

    “华睿一开始并不愿意,坚持要求控股开发金沙江中游梯级水电站。”据树发青介绍,华睿当时认为组建金沙江流域公司的总体思路是正确的,但“目前条件不成熟”,建议建成投产后再考虑组建。

    刘兴荣坦承,协调期间,华睿曾专门就金沙江的开发权等问题向国家发改委递交法律意见书“讨说法”。但在各利益方“胁迫”下,华睿最后只得妥协。

    20051216日,金沙江中游水电开发有限公司在喧嚣中成立。规划的“一库八级”电站中,一至四级由这个合资公司开发,五至八级由华电、华能、大唐、华睿四家公司各建一个电站。其中,华睿控股开发金安桥水电站,占股80%,金沙江中游公司、云南开发投资公司分别占股12%8%

    金安桥困局

    金安桥水电站作为金沙江中游梯级开发的第五级,早在2003220日就通过了预可研报告。刘兴荣说,因具备国家规定的立项审批条件,当年56日,云南省计委向国家计委上报项目建议书,“但在长达1年半的时间里没有得到任何回复”。

    20049月,国家发改委实施《企业投资项目核准暂行办法》,将项目审批制改为核准制。华睿集团组织人员,重新按核准制的要求上报项目。2005年上半年,金安桥水电站完成了环保、水土、劳动安全、土地征用、移民安置、地质灾害评估、银行贷款承诺、可行性研究报告等一系列文件报批。

    2005727日,云南省发改委向国家发改委上报核准申请。”但令刘兴荣不解的是,国家发改委200711月下旬才将项目上报国务院,20087月国务院审核未予通过。

    据知情人士透露,国务院审核未予通过的主要原因是金安桥水电站“未批先建”,在审核前擅自大江截流,进行主体工程施工。

    “我们‘未批先建’也是无奈之举。”刘兴荣至今感慨:国家发改委审核时间太长,前期工程早已结束,我们企业等不起,必须尽快截流。

    20051227日,云南省时任副省长的秦光荣和金沙江中游水电开发公司董事长贺恭紧急向国家发改委联名报告:金安桥水电站具备年底前后截流条件,按照大型水电站惯例,核准有一个过程,经过质量验收后可截流。如果枯水期不截流,整个工程将推迟一年,希望一方面尽快核准,一方面从项目实际出发实施截流。

    “两人还共同承诺:如今后发生问题,由我们承担相关责任。”刘兴荣说,这个报告发出去后石沉大海,并没有得到国家发改委的批复。

    但这丝毫未延缓金安桥水电站大江截流的脚步。200612日,电站向金沙江中游水电公司申请截流,后者当天请示云南省发改委。随后的16日至8日,云南省发改委、金沙江中游水电公司组织通过了截流验收。

    19日,金沙江被拦腰截断—大江截流成功。此后,金安桥水电站进入主体工程建设,但一直被舆论“未批先建”的质疑声包围。

    未通过国务院审核,金安桥水电站的麻烦接踵而至。20088月,各大银行接到银监会通知:暂时停止对金安桥水电站贷款。“我们的资金流一下子就断了!”刘兴荣说,截至目前,总投资147亿元的水电站已累计投资90多亿,“汉能控股集团(华睿更名)只得把自己在全国的其他能源项目停了,来全力以赴保它”。

    金安桥水电站1880万立方米的土石方工程开挖已全部完成,大坝厂房混凝土工程量已完成近九成。“审核通过之日就是发电之日。”丽江市金沙江中游水电建设协调办公室主任树发青说,611日的环保风暴让金沙江水电陷入困局,金安桥审核可能无期。

    掀起风暴的潘岳

    本报记者 高兴翔 发自北京

    两大发电集团在金沙江上的暗度陈仓,终于未能绕过环境评价的关口。

    611日,国家环保部新闻发言人陶德田宣布,暂停审批华电鲁地拉水电站和华能龙开口水电站。环保部认为,两大电力巨头“未经环评批复擅自进行截流等主题建设工程,对小水电建设环境影响极为不利”。

    更多关注金沙江生态命运的人们,却唯恐“板子高高举起,轻轻放下”的局面再度出现。他们企盼着更加严格、更加透明的环保处置程序,呼唤更多潘岳式的“敢言环保官员”。

    第五次环评风暴?

    或许对华能和华电来说,幸福的时刻太短暂,灾难则来得太突然。

    69日,环境保护部常务会议审议并原则通过了《2008年各省(区、市)和五大电力集团公司主要污染物总量减排情况考核结果的报告》。其中提到,包括华能、华电在内的五大电力集团公司去年都“较好完成”了年度二氧化硫削减任务。

    短短两天后,环保部决定对华能、华电集团(能源及污染防治项目除外)实施暂停审批。“这就好比一个学生考试,语文及格了,未必数学也会及格”,环保部环评司的一位负责人给出了这样一个形象的比喻。

    “我们宁可现在做‘恶人’,也绝不能将来做‘历史的罪人’”。新一轮大规模投资的热潮中,面对着公众关于环保“松口”的质疑,副部长张力军的话语掷地有声。根据环保部的公开数据,从去年11月到今年5月底,总投资额高达1468亿元的29个“高耗能、高污染”项目环评报告书被退回、不予审批或者缓批。规模之浩大,让人恍然有“第五次环保风暴”的感觉。

    200773日,原国家环保总局新闻发言人潘岳宣称第四次“环保风暴”已经开始。针对长江、黄河、淮河、海河四大流域部分水污染严重、环境违法问题突出的625个工业园区实行“流域限批”;对流域内 32家重污染企业及6家污水处理厂实行“挂牌督办”。

    潘岳第一次以环保总局新闻发言人的身份出现,是在2003813 “清理整顿排污企业保障群众健康环保行动”第三次新闻发布会上。他向社会通报了十大环境违法案件的查处情况。

    时年43岁的潘岳,开始正式成为环保系统的明星人物。

    2005118日,新闻发言人潘岳向媒体通报了全国30个严重违反环境法律法规的建设项目名单,并责令立即停建。三峡总公司,国电、华电和大唐,一系列显赫的名字悉数在列。这是自2003年《环境影响评价法》制定实施后,国家环保总局首次大规模对外公布违法开工项目。

    第二年,环保总局决定对不符合受理条件的、投资额达2183亿元的56个项目“不予受理”,对投资额达7746亿元163件项目申请作出不予批准或缓批的决定。此举被视为“第二次环保风暴”。

    20071月,环保总局发动了第三次环保风暴,通报了投资1123亿元的82个严重违反环评和“三同时”制度的钢铁、电力、冶金等项目,并首次使用“区域限批”的办法,对唐山市、吕梁市、莱芜市、六盘水市等4个城市及国电集团等4家电力企业处以“区域限批”的制裁,以遏制高污染产业盲目扩张。

    2007111日,中央再次大幅度调整国家环保总局党组班子成员。副局长潘岳升任第一副局长。环保总局一位官员曾经这样对记者说,“潘岳最大的特点就是,他敢于直面严重的环境污染问题。”

    孤单的行政手段

    重罚华能和华电,也是继“流域审批”之后,中国的环保部门第一次祭出“集团限批”的杀手锏。

    区域限批是一种类似于“连坐”的惩罚办法,即“停止审批违规的行政区域、行业和大型企业的除循环经济类项目外的所有项目,直到它们的违规项目彻底整改为止。”行政区域、行业和大型企业要想解除限批,就必须对环保问题进行彻底整改,否则一律免谈。

    而在原环保总局升格成环保部之后,国内的环保部门仍然未能摆脱相对弱势的尴尬处境。他们急需更加严厉的环境执法权。

    向来敢于直言的潘岳曾经说,“我可以坦率地说,环保部门依然还不是一个强势部门”。

    而在基层,环保部门的处境尤其尴尬。由于隶属于各级地方政府,财权和人事任免权均不独立,由此导致一些地区环保部门审批项目时“站得住的顶不住,顶得住的站不住”。在日常监察执法中,他们亦有三个“不敢查”:开发区不敢查,重点保护企业不敢查,领导不点头的不敢查。

    1986年,潘岳参加了国家环保总局组织的一次记者团活动,前往云南实地采访。随后写了一份近万字的批评性调查报道,批评当地烧山开荒、违规排污等严重污染自然环境的行为。此举遭致当地政府强烈反应,并到环保总局告状,最终导致其离职。

    2007年,潘岳说“环评风暴进行到第三次了,《环评公众参与暂行办法》出台了,绿色GDP也出台了,规划环评也快要出台了……这一个一个脚印见证着我们的艰难,也见证着我们前进的决心。至于我个人的进退成败早已不在计算之内了。”

    潘岳逐渐认识到,“重大环境污染事件的原因,表面看似责任在企业,实则其根源在当地政府。地方保护主义浓厚,‘政府不作为’是导致污染事件的根本原因,有关政府和部门负责人应负重要责任。”

    不过,彼时的潘岳已经开始反思, “‘限批’政策在目前相关法规上并没有明确的规定,是我们在已有政策框架下的制度创新。但是行政手段有其自身的弱点,存在着不稳定性、阶段性,甚至还有寻租的可能,因此作为行政手段的‘环保风暴’已经刮到了尽头。” 在他看来,“环保风暴”一次比一次猛烈,而“流域限批”已是环保总局“最后一招”,在既有法律、法规范围内已经把行政手段用到了极限。“必须承认风暴的做法已经走到尽头”。

 

, t-family: ''Times New Roman''; mso-hansi-font-family: ''Time, s New Roman''">年,华能集团决定在中江街附近的龙开口村修建一座装机180万千瓦的水电站。消息一传出,中江街开始躁动起来,各路人马纷纷涌进来寻找商机,街道两旁商铺林立,酒楼、宾馆、休闲洗浴中心、KTV一夜间满街“开花”。

    20079月,龙开口水电站开始施工,大量人马进驻,街上居民由2500人骤然增加到了几万人。新楼房不断地拔地而起;当然,还会有许多汽车响着喇叭从街上匆忙地奔驰而过。

    看到满街跑动的汽车,刘迎春决定大干一场。2007年,投资120多万元建起了一个总面积达1000多平方米的汽车修理厂。尽管街上修理点已有上百家,刘迎春的生意却好得很,“一年挣30万没问题”。

    但现在他没有那么乐观了。

    看着中江街冷清下来,自己的生意也每况愈下,他的心情怎么也好不起来。16日晚上,他接到朋友杨江华的电话:“歌城已经没人来了,冷清得难受,你们过来玩嘛。”杨投资200万元在街上开了一家面积达4000多平方米的KTV歌城,水电站停工前每晚都爆满。

    水电站何时复工?当晚,刘迎春和杨江华相见无语,一起到街上派出所向一位朋友打听消息。朋友给出答案:最快一个月,最迟可能一年。“一个月还撑得过去,一年就恼火了。”两人并不关心答案的准确性,只是不住地嘀咕。

水电巨头博弈环保力量

    金沙江水电开发,交织着地方政府、中央部委、水电巨头、当地居民和NGO等多方力量的博弈。

    汪永晨又一次号啕大哭。

    611日下午,她正在家里写作,突然被一连串短促的手机铃声打断—几个朋友不约而同发来短信:环保部发布新闻宣布,叫停金沙江中游水电开发项目。

    这一消息让这位52岁的中国著名环保人士,像4年前听说温家宝总理批示延缓怒江水电建设时一样百感交集,跪在地上放声大哭。

    此前,为阻挡强势部门在金沙江建设水电站,汪永晨和众多民间环保人士四处奔走呼告。“环保部叫停金沙江中游水电开发,让我疲惫的心有了一丝慰藉。”汪永晨接受时代周报记者采访时感慨道。

    去年底,汪永晨考察金沙江中游水电开发时,看到龙开口、鲁地拉两座电站正在火热地进行“前期准备工作”—“三通一平”和导流洞的开挖,但没想到它们随后竟在环评未通过前,就开始了截流。

    2004年起,汪永晨和众多环保人士一直在为保卫金沙江进行艰苦的斗争。过去5年间,金沙江开始遭遇最大程度的开发,但一直深陷环保争议漩涡,交织着地方政府、中央部委、水电巨头、当地居民和NGO等多方力量的博弈。

    利益联盟“倒逼”

    2003年,国家计委批复《金沙江中游河段水电规划报告》,同意金沙江中游按“一库八级”方案进行开发。“一库八级”依次为上虎跳峡、两家人、梨园、阿海、金安桥、龙开口、鲁地拉和观音岩。上虎跳峡被推荐为近期开发工程。

    规划报告称,上虎跳峡水电站为龙头电站,对改善金沙河中游河段梯级水电站调节能力、更好地满足电力需要具有重要作用。但这个规划中的电站位处“三江并流”世界自然遗产保护区内,2004年水电站将建的消息一公布,迅速在国内引发争议。

    环保组织、专家集体呼吁,要求决策部门慎重研究,将长江第一湾—虎跳峡这样宝贵的遗产留给世界,留给子孙后代。环保总局官员也坚决反对。

    上虎跳峡水电站的争议至今未果,坝址悬而未决。

    但这并未遏制云南省政府和众多水电巨头开发金沙江的激情,他们之间开始缔结强大的利益联盟。200512月华电、华能、大唐、华睿和云南省开发投资公司合股成立金沙江中游水电开发有限公司,正式拉开了金沙江中游水电开发的序幕。

    “水电对每一个电力公司来说,都是一个好的产业结构,水电的效益稳定,建成后将是一本万利。”龙开口水电站筹建处主任张之平说。而在云南省决策者们看来,金沙江水电开发正是云南省打造水电支柱产业、谋建中国水电能源基地的重要支点。

    上虎跳峡电站的修建一直盘桓在“利益联盟”的谋划中,并采取了步步为营策略。为避免撩拨社会公众的敏感神经,他们首先将“虎跳峡”水电站更名为“龙盘”水电站。

    同时,云南省开始大力筹备“滇中调水”工程,预算总投资489亿“引金沙江之水解滇中之渴、冲刷滇池污染”,这被社会各界推测为虎跳峡水电站得以建设的一个努力。

    龙头电站的坝址尽管至今未决,但并未影响依托其调节的下游水电站的施工。400公里的金沙江中游流域上,目前正密布着兴建之中的6个水电站。除了这次环保部叫停的龙开口、鲁地拉水电站,在建的还有梨园、阿海、金安桥、观音岩等4大电站。

    这在著名地质专家、四川省地矿局区域地质调查队总工程师范晓看来,正是利益集团采取的“倒逼策略”—下游7级水电站的技术经济指标主要依据虎跳峡龙头水电站,下游电站都建起来了,龙头水库若不建,损失巨大。

    潜规则盛行

    强力推进的6大电站,截至5月底已累计投资150亿元。丽江市金沙江中游水电建设协调办公室主任树发青坦承,其中的金安桥、阿海、龙开口、鲁地拉都已截流,事实上早就正式开工了。

    但这次金安桥、阿海并未收到环保部严厉的罚单,因为它们的环评已获环保部批准。但树发青说,“这两大电站装机都在100万千瓦以上,按规定,必须通过国务院总理办公会的核准才能开工,它们实际上和龙开口、鲁地拉都属于‘未批先建’项目。”

    在金沙江水电开发中,“未批先建”早有先例。2005年的环评风暴中,下游的向家坝、溪洛渡两个水电站就因未批先建受到环保总局处罚。但金沙江中游水电开发并未从中吸取教训,在“一库八级”中最早兴建的金安桥水电站,一直以来因为“未经批准就已动工”不断遭受到舆论的激烈批评。

    事实上,在水电开发行业,“未批先建”已经成为“潜规则”。

    中国水力发电工程学会副秘书长张博庭说,这一“潜规则”的产生,有其历史背景。在亚洲金融风暴期间,中央政府曾严格控制各种电力项目的审批建设。但接下来的经济复苏使全国陷入严重的缺电状态,个别省私自进行了电力建设,其电力供应在当时未出现大的缺口。一些业内人士就此认为,缺电省份私自搞电力建设被默许。

    2004年,国家发改委发文,把以前的电力建设项目审批制度改为核准制度。这更使作为独立承担风险的市场投资主体的电力企业认为,在特殊情况下,先开工再申请核准也没有什么不可以,长期以来“未批先建”就成了一种普遍现象。

    张博庭认为,这一“潜规则”还与水电行业遭遇的现实困境有关。

    按照正常的水电项目管理,项目必须严格按照工期施工,否则不仅推迟发电时间,造成巨大损失,还可能会因为施工进度与洪水高峰期错位,造成施工事故。然而现实是,在这些水电项目开始前期施工后,我国水电建设却遭遇全行业的暂停,“整个2008年除了三峡项目和抽水蓄能项目,几乎没有其他大型水电项目被国务院核准建设”。

    在张博庭看来,这种国家政策和管理态度上的意外变化,置水电巨头们于非常尴尬的境地,在国家管理制度与企业责任之间的剧烈冲突中,他们冒险做出了“未批先建”的选择。

    环保部孤军奋战

    然而,对于水电开发“未批先建”现象的盛行,中国公众与环境研究中心主任马军认为,这正暴露了环保部门的监管尴尬。

    按照环评法规定,所有新建项目开工前,都必须获得环保部门的环评审批,但在水电开发中,开工的定义却非常特殊。

    来自国家发改委等部门的文件称,水电开发,只要获得地方部门的批准就可以进行“三通一平”的前期工作,甚至可以建设导流洞。水电项目的开工是指大江截流和坝体建设。

    “这样的规定使环保部门的监管变得苍白无力,没有任何意义。”马军说:三通一平甚至导流洞的建设,已经对生态环境产生了巨大的影响,这些难道不需要环保部门评估吗?

    对此,北京大学生物系教授吕植感受深刻。今年4月她参加了一次金沙江中游环保考察活动,到达梨园水电站,看到这个项目正在修建进场公路,这条路穿越的是玉龙雪山原始森林。让她心痛的是,大片原始森林已经倒在了刀斧下。

    “这样的水电项目,如果等到大江截流时再做环境影响评价,能挽回环境破坏带来的损失吗?”吕植更担心的是,水电项目都是大投资,仅前期工程的投资就高达数十亿,环保部的一票否决能否抵挡得了“利益联盟”的施压?

    而在实践中,从来未出现已三通一平的项目最终被迫下马的水电工程,这也让各大水电集团敢于在商业上冒这个险。

    “长期以来,水电站在环评报告未得到批准前就可以开展大规模前期准备,造成环评审批时环境影响已经发生,有些甚至已难以挽回,同时巨额的前期投入也常常成为环评不得不通过的理由。”范晓建议调整水电工程审批与建设程序,将环评前置到工程预可研阶段,在环评审批之前不允许进行三通一平、导流洞施工等实质性的工程建设活动。

    20091月,龙开口、鲁地拉水电站都先后截流,启动正式开工。很多关心金沙江环保的人都在问这样一个问题:为什么直到6月才被环保部叫停?对此,环保部督察组组长牟广丰和环保部西南督查中心副主任郭伊均在接受媒体采访时都闪烁其词。

    云南省环保厅环评处处长杨春明向时代周报记者介绍说,两大水电站项目都编制了“三通一平”前期工程的环评文件,并都通过省环保厅的审批,“但在前期工程中进行的截流,并没有邀请当地环保部门参加,而且对基层环保部门来说,监管水电巨头难度太大”。

    杨春明表示,水电项目都地处偏僻,环保部门日常监管非常不便;同时,这些水电站都是大型中央企业投资,“他们很强势,作为科级的县级环保监管部门,往往很难进入施工现场实施环保监察”。

    但杨春明在记者的追问下坦承,两大水电站违规进行主体施工,其实已被当地环保部门检查发现,因为处罚权在环保部所以无法做出处罚,“也没有上报环保部”。但对于为何未上报环保部,杨春明拒绝回答。

    长江论坛秘书长、长江委水资源保护局前局长翁立达点评说,“由于遭遇地方政府保护主义的障碍,地方环保部门不但不能依法执法,有时还要无奈地帮助政府掩盖真相。”

    616日早上,翁立达在网上看到了汪永晨等人发出的《金沙江开发决策须对历史负责》的呼吁信,信末写道:“环境主管部门应本着对历史负责的态度,为当世和后代守住环境底线。”

    翁立达并不乐观:“在强大的利益集团面前,环保部是孤军作战,压力巨大,无法担此大任。这次环保风暴也最终以违规水电站‘补票上车’收场。”

央企民资角力金沙江

    “何时复工?”龙开口、鲁地拉两大水电站,正在静候环保部的最后判决。

    在它们上游的金安桥水电站,更是耐着性子等待“临门一射”—尽管第一台机组已具备发电条件,但至今它仍然没有通过国务院的核准,属于“未批先建”项目。

    “我们只是维持着,等待国家的审核。”金安桥水电站总经理刘兴荣对时代周报记者坦言,近段时间他一直在密切关注这次环保风暴中利益各方的反应。

    “金沙江中游的水电开发,其实是一场看不到硝烟的战争,充满了民营资本与国有企业、地方政府与中央部委之间微妙而复杂的博弈。”年近70的这位老水电人意味深长地说。

    捷足先登

    华睿集团进入金沙江,始于2002年响应国家“西部大开发”的号召。

    当年年初,统战部、全国工商联、中国光彩事业促进会组织全国民营企业家到云南进行了一次投资考察活动,华睿董事长李河君随行。

    当时华睿集团已由房地产投资企业成长为一家立志清洁能源开发的颇有规模的民营企业。当听到云南省领导有关“当地1亿千瓦装机的水能资源有待开发”的介绍时,李河君眼睛亮了,他决定进军云南进行水电开发。

    “当时国家对金沙江开发的前期投资非常有限,云南省迫切希望引进多种所有制经济投资水电。”刘兴荣说,那时云南省开始将水电作为主导产业强力推动。

    华睿与云南省一拍即合。“考虑到上虎跳峡、两家人项目涉及移民太多,最后我们只接了另外6个水电站。”刘兴荣说,因金安桥电站被国家列为近期重点开发项目,华睿遂决定先期启动建设,以期“滚动开发”金沙江中游河段。

    200245日,华睿集团与云南省签订《云南省金沙江金安桥水电站投资开发协议书》,协议要求:2002底完成金安桥水电站预可行性研究报告,2004年完成可行性研究报告并开始施工准备工作,2005年完成电站工程投标并正式开工建设,2009年第一台机组发电。

    “民营企业独立整体开发国家一条重要河流,我们捷足先登,是一件很了不得的事。”刘兴荣说。一个极具诱惑力的未来,正在华睿面前展开。

    “国”、“民”分食

    但风云突变。

    2002年底,国家电力体制改革,5家国有发电集团成立。次年全国发生历史性“电荒”,引发水电投资热潮,这些发电巨头们加入争夺战,纷纷“跑马圈水”。

    金沙江成为巨头们觊觎的“肥肉”。

    华能、华电和大唐三大巨头向华睿集团提出质疑:“国家尚未明确金沙江中游水电开发主体,以及尚未批准项目建设,民营企业华睿凭什么开始金安桥水电站的道路工程、导流洞的施工?凭什么对6个电站进行勘测设计?”

    丽江市金沙江中游水电建设协调办公室主任树发青,615日向记者出示了由国家发改委在2005823日递交给国务院的《关于落实金沙江中游水电开发建设管理体制问题的请示》(发改能源20051585号文),其中明确提到:对华睿公司的行为“有关部门和发电企业意见很大”。

    “意见很大”的直接结果是,国家发改委出面对金沙江中游水电开发管理体制进行协调。

    “对于大型河流的水电开发,根据国内外经验,国家一直主张组建流域公司统一负责梯级电站的开发建设和管理,以充分发挥整个流域水资源开发利用的整体效益。”国家发改委认为,金沙江各梯级电站联合运行,整个中游电站年发电量可比各电站单独运行增加140亿千瓦时。

    同时,国家发改委表示,金沙江水能资源是国家的重要资源,其水电规划成果是在国家几十年来投入大量人力、物力和财力,经过几代水电工作者对流域进行水文地质调查和勘测设计工作的基础上得出的,“仅近年来我委就拨款数千万元,委托水规院用于开展金沙江水电规划”,对这类跨省重要河流,应由国家统一规划和开发利用,“全部要求划给民营企业无偿开发是不合理的”。

    国家发改委决定组建流域水电开发公司。2005129日,国家发改委做出《关于组建金沙江中游水电开发有限公司有关事项的批复》,公司注册资本金3亿元,注册地昆明,股比为:华电33%、华能23%、大唐23%、华睿11%、云南省开发投资有限公司10%

    “华睿一开始并不愿意,坚持要求控股开发金沙江中游梯级水电站。”据树发青介绍,华睿当时认为组建金沙江流域公司的总体思路是正确的,但“目前条件不成熟”,建议建成投产后再考虑组建。

    刘兴荣坦承,协调期间,华睿曾专门就金沙江的开发权等问题向国家发改委递交法律意见书“讨说法”。但在各利益方“胁迫”下,华睿最后只得妥协。

    20051216日,金沙江中游水电开发有限公司在喧嚣中成立。规划的“一库八级”电站中,一至四级由这个合资公司开发,五至八级由华电、华能、大唐、华睿四家公司各建一个电站。其中,华睿控股开发金安桥水电站,占股80%,金沙江中游公司、云南开发投资公司分别占股12%8%

    金安桥困局

    金安桥水电站作为金沙江中游梯级开发的第五级,早在2003220日就通过了预可研报告。刘兴荣说,因具备国家规定的立项审批条件,当年56日,云南省计委向国家计委上报项目建议书,“但在长达1年半的时间里没有得到任何回复”。

    20049月,国家发改委实施《企业投资项目核准暂行办法》,将项目审批制改为核准制。华睿集团组织人员,重新按核准制的要求上报项目。2005年上半年,金安桥水电站完成了环保、水土、劳动安全、土地征用、移民安置、地质灾害评估、银行贷款承诺、可行性研究报告等一系列文件报批。

    2005727日,云南省发改委向国家发改委上报核准申请。”但令刘兴荣不解的是,国家发改委200711月下旬才将项目上报国务院,20087月国务院审核未予通过。

    据知情人士透露,国务院审核未予通过的主要原因是金安桥水电站“未批先建”,在审核前擅自大江截流,进行主体工程施工。

    “我们‘未批先建’也是无奈之举。”刘兴荣至今感慨:国家发改委审核时间太长,前期工程早已结束,我们企业等不起,必须尽快截流。

    20051227日,云南省时任副省长的秦光荣和金沙江中游水电开发公司董事长贺恭紧急向国家发改委联名报告:金安桥水电站具备年底前后截流条件,按照大型水电站惯例,核准有一个过程,经过质量验收后可截流。如果枯水期不截流,整个工程将推迟一年,希望一方面尽快核准,一方面从项目实际出发实施截流。

    “两人还共同承诺:如今后发生问题,由我们承担相关责任。”刘兴荣说,这个报告发出去后石沉大海,并没有得到国家发改委的批复。

    但这丝毫未延缓金安桥水电站大江截流的脚步。200612日,电站向金沙江中游水电公司申请截流,后者当天请示云南省发改委。随后的16日至8日,云南省发改委、金沙江中游水电公司组织通过了截流验收。

    19日,金沙江被拦腰截断—大江截流成功。此后,金安桥水电站进入主体工程建设,但一直被舆论“未批先建”的质疑声包围。

    未通过国务院审核,金安桥水电站的麻烦接踵而至。20088月,各大银行接到银监会通知:暂时停止对金安桥水电站贷款。“我们的资金流一下子就断了!”刘兴荣说,截至目前,总投资147亿元的水电站已累计投资90多亿,“汉能控股集团(华睿更名)只得把自己在全国的其他能源项目停了,来全力以赴保它”。

    金安桥水电站1880万立方米的土石方工程开挖已全部完成,大坝厂房混凝土工程量已完成近九成。“审核通过之日就是发电之日。”丽江市金沙江中游水电建设协调办公室主任树发青说,611日的环保风暴让金沙江水电陷入困局,金安桥审核可能无期。

    掀起风暴的潘岳

    本报记者 高兴翔 发自北京

    两大发电集团在金沙江上的暗度陈仓,终于未能绕过环境评价的关口。

    611日,国家环保部新闻发言人陶德田宣布,暂停审批华电鲁地拉水电站和华能龙开口水电站。环保部认为,两大电力巨头“未经环评批复擅自进行截流等主题建设工程,对小水电建设环境影响极为不利”。

    更多关注金沙江生态命运的人们,却唯恐“板子高高举起,轻轻放下”的局面再度出现。他们企盼着更加严格、更加透明的环保处置程序,呼唤更多潘岳式的“敢言环保官员”。

    第五次环评风暴?

    或许对华能和华电来说,幸福的时刻太短暂,灾难则来得太突然。

    69日,环境保护部常务会议审议并原则通过了《2008年各省(区、市)和五大电力集团公司主要污染物总量减排情况考核结果的报告》。其中提到,包括华能、华电在内的五大电力集团公司去年都“较好完成”了年度二氧化硫削减任务。

    短短两天后,环保部决定对华能、华电集团(能源及污染防治项目除外)实施暂停审批。“这就好比一个学生考试,语文及格了,未必数学也会及格”,环保部环评司的一位负责人给出了这样一个形象的比喻。

    “我们宁可现在做‘恶人’,也绝不能将来做‘历史的罪人’”。新一轮大规模投资的热潮中,面对着公众关于环保“松口”的质疑,副部长张力军的话语掷地有声。根据环保部的公开数据,从去年11月到今年5月底,总投资额高达1468亿元的29个“高耗能、高污染”项目环评报告书被退回、不予审批或者缓批。规模之浩大,让人恍然有“第五次环保风暴”的感觉。

    200773日,原国家环保总局新闻发言人潘岳宣称第四次“环保风暴”已经开始。针对长江、黄河、淮河、海河四大流域部分水污染严重、环境违法问题突出的625个工业园区实行“流域限批”;对流域内 32家重污染企业及6家污水处理厂实行“挂牌督办”。

    潘岳第一次以环保总局新闻发言人的身份出现,是在2003813 “清理整顿排污企业保障群众健康环保行动”第三次新闻发布会上。他向社会通报了十大环境违法案件的查处情况。

    时年43岁的潘岳,开始正式成为环保系统的明星人物。

    2005118日,新闻发言人潘岳向媒体通报了全国30个严重违反环境法律法规的建设项目名单,并责令立即停建。三峡总公司,国电、华电和大唐,一系列显赫的名字悉数在列。这是自2003年《环境影响评价法》制定实施后,国家环保总局首次大规模对外公布违法开工项目。

    第二年,环保总局决定对不符合受理条件的、投资额达2183亿元的56个项目“不予受理”,对投资额达7746亿元163件项目申请作出不予批准或缓批的决定。此举被视为“第二次环保风暴”。

    20071月,环保总局发动了第三次环保风暴,通报了投资1123亿元的82个严重违反环评和“三同时”制度的钢铁、电力、冶金等项目,并首次使用“区域限批”的办法,对唐山市、吕梁市、莱芜市、六盘水市等4个城市及国电集团等4家电力企业处以“区域限批”的制裁,以遏制高污染产业盲目扩张。

    2007111日,中央再次大幅度调整国家环保总局党组班子成员。副局长潘岳升任第一副局长。环保总局一位官员曾经这样对记者说,“潘岳最大的特点就是,他敢于直面严重的环境污染问题。”

    孤单的行政手段

    重罚华能和华电,也是继“流域审批”之后,中国的环保部门第一次祭出“集团限批”的杀手锏。

    区域限批是一种类似于“连坐”的惩罚办法,即“停止审批违规的行政区域、行业和大型企业的除循环经济类项目外的所有项目,直到它们的违规项目彻底整改为止。”行政区域、行业和大型企业要想解除限批,就必须对环保问题进行彻底整改,否则一律免谈。

    而在原环保总局升格成环保部之后,国内的环保部门仍然未能摆脱相对弱势的尴尬处境。他们急需更加严厉的环境执法权。

    向来敢于直言的潘岳曾经说,“我可以坦率地说,环保部门依然还不是一个强势部门”。

    而在基层,环保部门的处境尤其尴尬。由于隶属于各级地方政府,财权和人事任免权均不独立,由此导致一些地区环保部门审批项目时“站得住的顶不住,顶得住的站不住”。在日常监察执法中,他们亦有三个“不敢查”:开发区不敢查,重点保护企业不敢查,领导不点头的不敢查。

    1986年,潘岳参加了国家环保总局组织的一次记者团活动,前往云南实地采访。随后写了一份近万字的批评性调查报道,批评当地烧山开荒、违规排污等严重污染自然环境的行为。此举遭致当地政府强烈反应,并到环保总局告状,最终导致其离职。

    2007年,潘岳说“环评风暴进行到第三次了,《环评公众参与暂行办法》出台了,绿色GDP也出台了,规划环评也快要出台了……这一个一个脚印见证着我们的艰难,也见证着我们前进的决心。至于我个人的进退成败早已不在计算之内了。”

    潘岳逐渐认识到,“重大环境污染事件的原因,表面看似责任在企业,实则其根源在当地政府。地方保护主义浓厚,‘政府不作为’是导致污染事件的根本原因,有关政府和部门负责人应负重要责任。”

    不过,彼时的潘岳已经开始反思, “‘限批’政策在目前相关法规上并没有明确的规定,是我们在已有政策框架下的制度创新。但是行政手段有其自身的弱点,存在着不稳定性、阶段性,甚至还有寻租的可能,因此作为行政手段的‘环保风暴’已经刮到了尽头。” 在他看来,“环保风暴”一次比一次猛烈,而“流域限批”已是环保总局“最后一招”,在既有法律、法规范围内已经把行政手段用到了极限。“必须承认风暴的做法已经走到尽头”。

 

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