云南省政府研究室特约研究员 教授级高级工程师 张建新

在2007年湖南省水电科普论坛上的发言

前言

新中国成立以来的50多年里，大规模的经济建设产生了4,500多万人以上的工程移民。到2005年，中国已拥有8.6万座水库、7.54万公里铁路、193万公里公路、163个民用机场、668个城市、130多万个工业企业。水库、铁路、公路、电站及输变电工程、机场、河道、城市供水与污水处理、城市扩大与改造、开发区建设及房地产开发等建设征地拆迁造成了大量的人口迁移。经过新中国50多年的不断摸索、学习，不断总结国内外的经验教训，中国工程移民工作基本满足了各类工程建设的需要，促进了全国大范围的基础设施建设，绝大部分移民生产生活条件有了不同程度的提高，取得了巨大成绩。

当时间的长河进入21世纪以来，中国改革开放已经深入到更加广泛更加深层次的各个领域，中国社会正处于经济体制深刻变革、社会结构深刻变动、利益格局深刻调整、思想观念深刻变化的历史时期。水电工程移民由于动迁范围大、搬迁人口相对集中、搬迁距离相对较远、可能引起社会波动的因素更加复杂而倍受社会关注；也使中共十六大以后的党中央和中国政府倍加重视，（近几年中央政府连续出台关于水电工程征地移民的政策文件，如国务院《2006年471号令》、国务院《国发[2006]17号文》等等就是明证）。因此，对中国水电工程征地移民政策进行理论研究和实践创新，是中国当代水电建设工作者义不容辞的历史责任。

一、中国水库移民概况和水电工程移民概况

新中国成立以来，中国进行了大规模的水利水电建设，已修建各类水库约8.6万座，共有5542亿立方米的总库容。通过水库与全国26万多公里的江河堤防及98处蓄滞洪区联合调度，保护了5亿人口、4000多万公顷耕地、600多座城市和主要铁路以及交通干线的防洪安全；每年提供生活及工业用水450亿立方米，灌溉农田面积2000多万公顷。全国建成水电站4500多座，总装机达1.26亿千瓦，年发电量3000多亿千瓦时。总之，水利水电建设在防洪、灌溉、供水、发电以及综合利用等方面，发挥了巨大的经济效益和社会效益，为我国国民经济持续、稳定、快速发展起到了重要的基础保证作用。

但是，水利水电工程建设将不可避免地淹没部分耕地和搬迁安置库区的居民。中国在过去50多年的发展中，由于水利水电建设而淹没耕地180多万公顷，搬迁安置水库移民1300多万人（目前已自然繁衍到1700多万人）。其中水电工程移民约595万人（含三峡、小浪底、龙滩）。

中国的水库移民工作，可以分为两个阶段：

（1）1978年实行改革开放以前。中国的8.6万座水库中，大部分是在这一时期建设的，共计搬迁安置水库移民约1000万人。这一时期水库移民工作的成绩是主要的，保证了工程建设的顺利进行，但由于受当时社会发展和历史条件局限，在一些建设项目中存在着重工程建设、轻移民安置、移民安置方式简单化、补偿标准偏低的现象，使部分水库移民在搬迁安置后，存在着生产和生活基础设施不足、缺乏发展条件、生活水平偏低等遗留问题。党和政府在发现这些问题以后，迅速采取后期扶持政策，通过每年安排资金来逐步解决这些遗留问题。

（2）1979年中国实行改革开放以后。在这个阶段，中国建成了葛洲坝、龙羊峡、乌江渡、隔河岩、水口、五强溪、漫湾、二滩、东风、桃林口、飞来峡等70多个大中型水库水电站，长江三峡、黄河小浪底、红水河龙滩工程等大型项目也先后开工，已搬迁安置和即将搬迁的水库移民约250多万人。其中三峡工程移民将达120万人，小浪底工程移民18.96万人。在此期间，不但工程建设进展顺利，而且水库移民绝大部分也得到了妥善的安置，生产生活水平逐年有所提高。

特别是中国实行改革开放以后，由于中国政府认真总结过去几十年水库移民工作的经验和教训，先后出台了一系列有关水库移民安置的政策，实行开发性移民方针，从法律上对水库移民安置规划、移民补偿标准、移民安置方式以及后期扶持等方面作了与相应年代社会经济发展水平相当的规定，并认真地组织搞好实施，保护了水库移民的切身利益，有效地改善了这部分居民的生产和生活设施，增强了他们发展经济的能力，提高了他们的生活水平。中国的水库移民安置工作已经取得了较好的效果。例如，福建水口工程和黄河小浪底工程等项目的水库移民安置工作，已经成为世界银行推荐的利用世界银行贷款援助项目中水库移民安置的成功典范。

二、水电工程征地移民补偿基本方式、标准变迁、现行方法及弊端

我国是社会主义国家，实行土地和生产资料公有制为主的基本经济制度。根据《宪法》，国家版图范围内的所有土地，分为国家所有（包括全部城市、城镇土地和无住民林地荒山荒地草原沙漠湿地荒滩岛礁、江河湖泊海洋，社会公共、基础、国防设施占地，等等）和农民群众集体所有（农业居民居住耕作看管的田地林地荒山草场堰塘，等等）两大部分。我们平常所说的征地移民特别是水利水电工程征地移民，绝大部分是指国家因为社会基础设施、经济国防建设等公共利益需要，需把农民群众集体所有的土地通过征收征用、同时给予补偿补助的方式变成国有土地，然后进行工程建设的政府行政行为。

我国征地移民依据的主要法规始于1953年11月政务院颁发的《国家建设征用土地办法》，其后，在实践中不断完善，先后于1958、1982、1986、1998四次修改，这几个法规在征地基本原则上，如既保证国家建设用地又节约用地，要妥善安排土地被征用者的生产和生活，征用土地要有一定的申请和审批程序等方面，前后具有明显的连续性。50多年来，国家对征地审批权限、征地补偿标准等重要政策多次调整，以征地审批权限为例，县级政府征地审批权，1953年为1000亩以下，1958年为300亩以下，70年代为100亩以下，1986年为3亩以下，1998年则被取消；

水利水电工程征地移民的淹没补偿补助，在我国的水电建设实践中一般划分为四大组成部分：即移民个人财产补偿、农民集体所有土地山林等补偿、国有公用基础设施及企事业单位搬迁复建补偿、农村移民搬迁补助和后期扶持。淹没补偿补助的基本方式，是按照“同等级、同规模、同功能的三同”原则，随着时代社会经济发展水平的变化而逐渐演变的。大体上1985年以前，补偿方式以实物补偿为主，即所谓“占地还地、占房还房”；1985年后则逐渐演变为实物补偿和资金补偿并行、且有资金补偿比重逐渐增大的趋势；

社会广泛关注的征地移民淹没补偿补助的政策标准，也是随着时代社会经济发展水平的变化而逐渐演变的，总体上与当时社会经济发展和人民生活水平相当，事实上也在逐渐提高：以建设征地补偿标准为例，1953年为被征耕地前三年平均产值的3～5倍，1958年为2～4倍，70年代为3～10倍，1986年为5～20倍，1999年为10～30倍，2006年9月1日起生效的国务院471号令，已将该标准提高至16～30倍。

目前我国水电工程征地移民补偿实施办法，基本上采取将移民个人财产、个人承包地和山林等按国家政策标准折算为货币资金，给予一次性补偿和搬迁补助；搬迁后再按国家政策标准以现金方式给予20年后期扶持（逐年发放）。这种办法的基本好处，是国家政策给予农民的补偿补助实实在在落到了农民手中，避免了过去经常发生的“层层克扣、雁过拔毛”现象；但是其弊端也显而易见，由于文化水平、思想观念等方面的局限，大部分农民将补偿款用于建房、买摩托车、买手机等消费，甚至还有部分人将补偿款用于赌博、修坟、大操大办等不良活动，而很少用于改善生产条件，提高生产水平；使国家提高补偿标准、促进开发型移民、保证移民提高长期生产生活水平的初衷落空，不少人在补偿款很快花完后长期依赖政府后期救济，甚至在坏人煽动下经常上访、闹事。这种情况在农村基层社会组织松懈甚至瓦解，行政管理和思想宣传工作形同虚设的地方和时期尤为严重。

三、90年代以来中国水电工程征地移民出现的新问题

中国的改革开放在20世纪90年代中期逐渐步入深水区，随着我国社会主义市场经济体制的确立，中国水电工程的投资主体多元化趋势加快，地方政府加速经济发展愿望强烈，建设区域人民群众利益诉求呼声日益高涨，全社会思想观念和相关舆论发生深刻变化，过去多年遗留积累的各种社会矛盾逐步暴露和显现；此前计划经济时代特征明显的征地移民政策面对日益多样化的问题和矛盾越来越显得力不从心。除了我们已经逐步认识、解决的“重工程、轻移民”、“重搬迁、轻发展”、“法律法规缺乏相应配套细则和措施”、“因社会生活环境变化给予的补偿不够”、“总体补偿水平偏低”、“少数干部工作作风简单生硬搞一刀切”等问题以外，还出现了以下一些新问题：

1、水电工程的投资主体多元化，使部分社会成员对水电工程的公共利益属性产生了质疑；

2、随着我国农村“农户土地承包责任制”的深入推行和具体形式的不断发展，部分社会成员对“农村土地集体所有制”产生动摇和抵制，不断提出企图改变这一基本经济制度的主张和办法；并不断的在水电工程征地移民方面大做文章。

3、党和政府在农村基层的组织涣散，村、组两级在很多地方处于行政权力失控状态，政策下行和民情上陈渠道阻塞，政策宣传和思想工作形同虚设，征地移民工作经常受到宗族、黑恶势力的阻挠破坏。

4、征地移民工作普遍偏重移民移出区，对移民安置区、特别是“插花安置区”工作重视不够，导致主动或愿意接收外来移民的地区越来越少。

5、由于移民在失去原有实物性生产资料的同时，客观上也失去了一些非实物性资源，如对自然和社会环境的“适应”、对事物和人群的“熟悉”、对文化和观念的“认同”和“归属感”，等等，他们搬迁后必须被动的去接受和适应新的环境、人群和事物。所以仅对移民进行实物性补偿是不够的，移民普遍反映和一些学者提出了“社会环境补偿”问题，此问题在少数民族地区尤为突出。

6、地方政府站在资源所在地的立场上，希望水电开发的利益由中央和地方分享；

7、建设区域人民群众思想观念发生改变，普遍谋求个人利益最大化；

8、不同时期、不同区域、不同类别的征地移民人口及影响人群大量发生各种类型的相互攀比；

9、极少数仇视党和政府的敌对份子利用上述各种问题和过去发生的某些局部失误，有组织有计划有目的的煽动、怂恿甚至参与组织群体闹事，破坏干扰我国的社会主义市场经济建设事业。

上述问题的产生，在我国当前社会经济快速发展、思想观念发生深刻变化的历史阶段，具有客观必然性；各社会阶层、群体所提出的政策主张和利益诉求，也具有各种程度的合理性。党和政府高度正视和重视这些问题，我们水电建设工作者也必须以科学发展观为指导，结合实际与时俱进，积极研究和探索解决这些新时期新阶段出现的新问题。

四、新世纪中国水电工程征地移民制度设计创新的理论框架

1、坚持和维护“农村土地集体所有制”的社会主义基本经济制度；

2、坚守社会公平正义原则，维护农村移民群众的各种合法权益和长远发展；

3、坚持科学发展观和“五个统筹”，兼顾国家利益和地方利益，兼顾当前利益和长远利益，兼顾公共利益和个人利益；

4、坚决维护农村移民群众和其他移民群体的民主和民生权利，在规划安置方案时充分尊重地方政府的意见和移民群众的意愿；

5、贯彻党和政府“发展成果由人民共享”的理念，使移民影响区（包括移民区和安置区，下同）的社会基础设施得到较快的发展和提高，移民群众在社会公共服务如文化教育卫生医疗等方面得到更多的实惠；

6、恢复和提高农村基层社会的组织化程度，走合作、共济、发展、共同富裕的新型集体化道路。

五、新世纪中国水电工程征地移民制度设计创新的具体建议方案

1、国家在进行能源发展规划和水电开发规划时，由政府组织同时研究区域征地移民规划；

2、水电工程项目在前期工作阶段，由政府组织进行工程建设征地移民和移民安置宣传工作，充分调查了解移民影响区人民群众的意见和意愿，保证人民群众的知情权、参与权、民主权；

3、按照“移民安置在先、征地移民在后”和“（等级规模功能）三个适当提高”的原则，在水电工程项目筹建期即进行移民安置区（含后靠安置，具体区域由规划设计单位和地方政府联合认定）基础设施建设和安置点社区建设；并同时安排生产性资源（如土地林地）、设施（如水利、排灌工程）配备计划；所需资金原则上列入水电工程项目总概算；

4、按国家现行征地补偿补助政策标准，对移民个人财产全额补偿；对（农民原承包的）集体所有土地山林等变现行的一次性补偿为长期性补偿，由农村集体经济组织按月度将其中的一部分兑现给村民个人，同时对农村移民给予搬迁补助和长期后期扶持。按月度发放到村民个人的长期性补偿金（包括后期扶持）标准要高于所在省区农业人口“低保”标准；安置区所有移民（包括受影响村民）由农村集体经济组织提供“新型合作医疗”保障和子女“九年制义务教育”保障；

5、移民长期性补偿资金来源，除按国家现行征地补偿政策标准计算的集体土地淹没补偿费以外，不足部分由水电工程项目法人在电站运行成本中列支，通过当地县级人民政府定期拨付到相应乡镇的农村集体经济组织；

6、按照党和国家关于“积极引导支持推广建立农村专业生产合作社”的政策精神，在征地移民影响区，结合当地特色产业发展规划和资源地理条件，以及生态环保建设需要，将移民和当地愿意加入的村民组织起来，成立农村集体经济组织（即各类专业生产合作社），采用乡镇委派干部和移民民主推选干部相结合的领导制度，实行社员集体劳动、集体核算、按劳分配、兼顾发展的企业管理模式；每个合作社的规模大体上相当于行政村，并可按产业发展需要划分为数个专业分社（如林果、养殖、旅游、巡山护林等等），对外按市场方式统一组织产品销售，还可在政府部门帮助下组织外派务工。这种以移民为主体的农村集体经济组织有淹没补偿的长期发放为稳定的收入来源，再加上拥有一定的生产性资源设施条件，社员还可按国家政策规定保留一些自留地和自留山，社员及其家庭成员既有基本生产生活条件，也有人身、迁徙、自主择业创业方面的各种自由，实现“搬得出、稳得住、逐步能致富”的目标应该是没有问题的。

7、对于移民中少数鳏寡孤独，由农村集体经济组织统一供养；移民中少数因各种原因不愿意参加农村集体经济组织的人员，仍可按略高于所在省区农业人口“低保”标准在农村集体经济组织按月领取补偿金。

8、为支持征地移民影响区所在地方基础设施建设和经济发展，水电工程项目法人应按发电量提取一定额度的地方发展长期基金，由所在地县级政府安排用于水利、交通、教育、卫生、文化、乡村集镇建设等项目补助，省市政府监督使用。所需资金在水电工程项目法人电站运行成本中列支。

9、对于没有或发电收入较少的大中型水利工程征地移民，国家应出台相关政策逐步提高水资源费特别是大中城市水费征收标准，参照以上建议制定类似安置政策，以逐步达到水利水电工程征地移民政策的统筹平衡。

10、对于因时间跨度和地域分布不同而历史形成的征地移民政策差异和移民待遇差别问题，可在加强引导、提高认识、顾全大局的基础上，按照“时空梯度递减”原则进行有限解决；对少数特殊情况和确实仍处于深度贫困的局部移民群体，纳入国家“扶贫攻坚”重点，采取针对性扶贫和“对口支援”措施解决。

六、云南省水电工程征地移民政策创新的初步实践

云南省是水电大省，水能资源蕴藏量居全国第二位约达1.05亿万kw；其中约82％集中在金沙江、澜沧江、怒江“三江”上。省委省政府审时度势，已将“三江”水电开发列为云南省重点支柱产业。云南省又是民族大省，少数民族人口占全省人口的31％，“三江”水电开发所涉及的移民人数60多万，其中少数民族人口约占60％。因此，解决好征地移民特别是少数民族移民安置问题，是“三江”水电开发能否顺利进行的头等大事。

云南省省委省政府对水电工程征地移民工作是高度重视的，从80年代开始即组织相关机构、大学和州县地方政府部门开展移民工作研究；进入新世纪以来，随着省内水电工程建设的全面加速，针对云南实际，在水电工程征地移民政策创新方面进行了大量调查研究，并由云南省移民开发局与保山市政府共同组织，于2005年在省内中型水电工程保山市槟榔江电站移民安置试点项目进行了初步实践。试点工作进展顺利，所制定的一系列指导文件得到广大移民群众的拥护支持，出现了移民群众自觉搬迁、地方政府主动要求电站建设由低坝变高坝的喜人局面。

结语

解决中国21世纪能源问题的最现实、最可靠的办法是优先发展水电，优先发展水电的关键是移民。而水电工程征地移民政策的制度设计创新，既是严肃的理论问题也是重大的实践问题。我们要坚定不移地走中国特色的社会主义道路，坚定不移的搞社会主义的市场经济，就必须在水电工程征地移民政策方面进行理论创新和制度设计创新，通过广泛调查、深入研究、周密设计、认真实践，走出一条国家有利、地方发展、移民高兴的征地移民新路子，为中国的和平崛起和中华民族的伟大复兴作出我们水电建设工作者的新贡献!

2007.10.18于云南昆明