水体干预与我国水安全战略体系的构建
2014/6/30 13:52:48 新闻来源：雷丽萍
近年来，水短缺、水灾害、水污染等水安全问题日益给人类的生活和健康带来威胁，这种非传统安全使作为个体的"人"和作为群体的"人类"陷入了水匮乏和因水生惧的两大威胁之中。1994年，联合国发展计划署在其发表的《人类发展报告》中发出警告，水危机对经济的破坏是任何恐怖主义袭击所无法比拟的，水安全问题可能引发的严重冲突甚至会威胁传统意义上的国家安全。由此可见，全面构筑水安全战略保障体系，缓解水短缺、规避水灾害、防治水污染，对于保障我国的人民安全和国家安全具有重要意义。
水体干预的内涵与发展现状
为了减灾防灾、谋取社会安定与福利，缓解和避免水问题导致的安全威胁，人类长久以来试图对地表水、地下水、大气水等进行各种人工干预以使其向人类期望的方向流动和分布。例如，筑坝使洪水向安全的方向流动和分布，把自然流动的水蓄起来按照人类需求进行调度，修渠将水由丰沛之地流引干涸之地等。提、调、引、蓄四类水利工程便是人类干预水体以达到保障水供给、开发水效益、避免水危害目的最经常使用的手段。
2011年"一号文件"做出了关于加快水利改革发展的决定，并将其提升至事关国计民生的高度，这是新中国成立以来中共中央首次全面系统部署水利改革发展工作。国家"十二五"水利发展规划提出，为保障城乡水资源供给安全，将在2011年至2015年间实施一系列水体人工干预行为，包括完成南水北调东、中线一期主体工程建设，结合黄河水资源的优化配置和调度，开展东、中线二期工程和西线工程前期工作；推进贵州黔中、西藏旁多、辽宁青山、海南红岭、云南小中甸、四川小井沟、重庆金佛山、甘肃引洮、浙江舟山大陆引水、桂林漓江补水、吉林引嫩入白、青海引大济湟、西南中型水库等一批重点水源和跨流域、区域调水工程建设；开展引汉济渭、引江济巢、鄱阳湖水利枢纽、滇中引水等工程前期工作。
以提、调、引、蓄四类工程为代表的地表水和地下水干预行为，以及当前新出现的以人工降雨、催雨为代表的大气水干预行为，不仅能够有效缓解水资源短缺，保障水资源供给，改善平衡局部水资源分布不均，规避水灾害风险，同时能够收获交通、发电、灌溉、旅游等多方面收益。当前，随着水利工程施工工艺日趋成熟，水体干预的定点干预可控性、可靠性大大提高，已经成为我国解困水安全问题的主体战略和主要手段。
构建我国水安全战略体系的重要性
我国水安全形势严峻。当前，我国有40%以上的人口生活在缺水地区，其中黄、淮、海地区及西北内陆等严重缺水区占35%。我国人均水的可用量水平很低，只有世界平均水平的三分之一。我国历来是一个长期受水害威胁的国家，也是世界上水、旱灾害形势最严峻的重灾区。1900年至2011年，世界各国有历史记录的水旱灾害中，我国水旱灾害的发生频次都位居世界首位。同时，我国饮用水污染情况也日趋严重，2010年水利部发布的《中国农村饮水安全工程管理实践与探索》的报告显示，目前有1亿多农村人口无法获得清洁饮用水。我国水安全趋势不容乐观。随着人口的不断增长、经济日益发展和社会生活水平的不断提高，我国对水的需求量与日俱增，但水的供给总量基本保持不变。从长期来看，这将导致水的供需缺口持续扩大，水危机爆发的可能性加剧。
水安全与国家安全休戚相关。水安全包括水资源安全、水生态环境安全、水灾害规避等三方面内容，其影响着生态安全、经济安全、社会安全等国家安全的多个方面。水是生命之源，水资源短缺以及水灾害将对人们的生命健康与正常生活秩序造成冲击，容易引发大规模人群的恐慌进而危及社会安全；水是生产之要，作为重要的社会生产要素，水资源的短缺将在很大程度上妨碍正常的生产秩序，阻碍经济持续稳定发展，进而威胁经济安全；水是生态之要，水污染和水短缺将恶化生态系统，进而危及生态安全。
水安全是我国可持续发展与构建和谐社会的关键一环。水资源是一种具有不可替代性的基础性自然资源，其支撑着一国社会经济和自然生态的维系、稳定与发展。水安全遭受威胁、难以得到保障必将破坏人们的生存和生活秩序，威胁社会稳定，遏制国家长远发展。因此，我国的可持续发展战略必须以水安全的保障为基础和前提，构建和谐社会必须在水安全保障的框架内稳步推进。
我国水安全战略体系构建路径
建立整体的涉水安全管理战略。平衡水安全各个子目标之间的关系，协调水安全政策长期与短期、局部地区与更大空间范围的成本和收益，必须建立整体的涉水安全管理战略。只有在整体水安全战略的指导下，才能建立起互为补充、互相促进的激励性政策、保障性政策和规制性政策，促成水安全在更大的时间跨度、更广阔的空间范围、更多维的社会管理领域达成真正的全方位的安全。
开发新的水资源。拓宽水资源的来源与供给，开发储备巨大的冰川水和大气水，是一种保证水资源安全的开源途径。当前，水资源的开发主要以地表水和地下水为主，占地球淡水总量68.7%的冰川水开发甚少。随着水体干预理论与技术的不断进步，开发手段的日趋多样化，可以将开发冰川水作为缓解水资源短缺、保障水资源安全的一个新思路。大气水的季节性分布直接影响地表水的季节性分布，因此，可将水灾害的防御战略以及水资源的保障战略追溯到降水的源头，对大气进行人工干预，利用人工降雨、催雨、驱雨、人工防雹等手段，调整、平衡地表水量的时空分布，达到减灾、防灾以及保障水资源安全的目的。
加强跨界水资源开发和管理领域的国际合作。跨界水资源的国际合作是避免国家之间水争端、防止由水引发的武装冲突的有效手段。在我国与周边国家共享的界河中，有12条发源于我国，是我国和周边国家重要的饮用水来源，任何单边水体干预行为都可能引发国家间冲突，进而威胁国家安全。因此，需要在和平协商、共同合作的原则和基础上，为共同开发水资源、共同利用水资源、共同管理水资源制定框架性协议，用以指导和规范跨界水域的水资源开发和管理的国际合作。
维护国内地区间的水资源均衡。地区之间的水资源均衡是水安全在小尺度空间的落实和保障。省际的跨流域调水、拦河筑坝等水体干预将改变上下游水资源数量的分布，带来上下游经济发展机会和战略资源的重新分配。其本质上是地方政府间利益与地区间人民生存条件和发展资源的重新分配，不仅容易引发地方政府间的冲突，而且易导致一些原本生活富足地区的人民生活水平下降，影响社会稳定。因此，实施水体干预行为之前必须考虑地区间水资源的均衡，设计合理的水体干预行为方案，防止由于水体的人工干预造成地区间水资源悬殊。同时，设置合理的利益补偿机制，在总体上进行利益协调与平衡，维护社会和谐。
（作者单位：华东政法大学）
水体干预的内涵与发展现状
为了减灾防灾、谋取社会安定与福利，缓解和避免水问题导致的安全威胁，人类长久以来试图对地表水、地下水、大气水等进行各种人工干预以使其向人类期望的方向流动和分布。例如，筑坝使洪水向安全的方向流动和分布，把自然流动的水蓄起来按照人类需求进行调度，修渠将水由丰沛之地流引干涸之地等。提、调、引、蓄四类水利工程便是人类干预水体以达到保障水供给、开发水效益、避免水危害目的最经常使用的手段。
2011年"一号文件"做出了关于加快水利改革发展的决定，并将其提升至事关国计民生的高度，这是新中国成立以来中共中央首次全面系统部署水利改革发展工作。国家"十二五"水利发展规划提出，为保障城乡水资源供给安全，将在2011年至2015年间实施一系列水体人工干预行为，包括完成南水北调东、中线一期主体工程建设，结合黄河水资源的优化配置和调度，开展东、中线二期工程和西线工程前期工作；推进贵州黔中、西藏旁多、辽宁青山、海南红岭、云南小中甸、四川小井沟、重庆金佛山、甘肃引洮、浙江舟山大陆引水、桂林漓江补水、吉林引嫩入白、青海引大济湟、西南中型水库等一批重点水源和跨流域、区域调水工程建设；开展引汉济渭、引江济巢、鄱阳湖水利枢纽、滇中引水等工程前期工作。
以提、调、引、蓄四类工程为代表的地表水和地下水干预行为，以及当前新出现的以人工降雨、催雨为代表的大气水干预行为，不仅能够有效缓解水资源短缺，保障水资源供给，改善平衡局部水资源分布不均，规避水灾害风险，同时能够收获交通、发电、灌溉、旅游等多方面收益。当前，随着水利工程施工工艺日趋成熟，水体干预的定点干预可控性、可靠性大大提高，已经成为我国解困水安全问题的主体战略和主要手段。
构建我国水安全战略体系的重要性
我国水安全形势严峻。当前，我国有40%以上的人口生活在缺水地区，其中黄、淮、海地区及西北内陆等严重缺水区占35%。我国人均水的可用量水平很低，只有世界平均水平的三分之一。我国历来是一个长期受水害威胁的国家，也是世界上水、旱灾害形势最严峻的重灾区。1900年至2011年，世界各国有历史记录的水旱灾害中，我国水旱灾害的发生频次都位居世界首位。同时，我国饮用水污染情况也日趋严重，2010年水利部发布的《中国农村饮水安全工程管理实践与探索》的报告显示，目前有1亿多农村人口无法获得清洁饮用水。我国水安全趋势不容乐观。随着人口的不断增长、经济日益发展和社会生活水平的不断提高，我国对水的需求量与日俱增，但水的供给总量基本保持不变。从长期来看，这将导致水的供需缺口持续扩大，水危机爆发的可能性加剧。
水安全与国家安全休戚相关。水安全包括水资源安全、水生态环境安全、水灾害规避等三方面内容，其影响着生态安全、经济安全、社会安全等国家安全的多个方面。水是生命之源，水资源短缺以及水灾害将对人们的生命健康与正常生活秩序造成冲击，容易引发大规模人群的恐慌进而危及社会安全；水是生产之要，作为重要的社会生产要素，水资源的短缺将在很大程度上妨碍正常的生产秩序，阻碍经济持续稳定发展，进而威胁经济安全；水是生态之要，水污染和水短缺将恶化生态系统，进而危及生态安全。
水安全是我国可持续发展与构建和谐社会的关键一环。水资源是一种具有不可替代性的基础性自然资源，其支撑着一国社会经济和自然生态的维系、稳定与发展。水安全遭受威胁、难以得到保障必将破坏人们的生存和生活秩序，威胁社会稳定，遏制国家长远发展。因此，我国的可持续发展战略必须以水安全的保障为基础和前提，构建和谐社会必须在水安全保障的框架内稳步推进。
我国水安全战略体系构建路径
建立整体的涉水安全管理战略。平衡水安全各个子目标之间的关系，协调水安全政策长期与短期、局部地区与更大空间范围的成本和收益，必须建立整体的涉水安全管理战略。只有在整体水安全战略的指导下，才能建立起互为补充、互相促进的激励性政策、保障性政策和规制性政策，促成水安全在更大的时间跨度、更广阔的空间范围、更多维的社会管理领域达成真正的全方位的安全。
开发新的水资源。拓宽水资源的来源与供给，开发储备巨大的冰川水和大气水，是一种保证水资源安全的开源途径。当前，水资源的开发主要以地表水和地下水为主，占地球淡水总量68.7%的冰川水开发甚少。随着水体干预理论与技术的不断进步，开发手段的日趋多样化，可以将开发冰川水作为缓解水资源短缺、保障水资源安全的一个新思路。大气水的季节性分布直接影响地表水的季节性分布，因此，可将水灾害的防御战略以及水资源的保障战略追溯到降水的源头，对大气进行人工干预，利用人工降雨、催雨、驱雨、人工防雹等手段，调整、平衡地表水量的时空分布，达到减灾、防灾以及保障水资源安全的目的。
加强跨界水资源开发和管理领域的国际合作。跨界水资源的国际合作是避免国家之间水争端、防止由水引发的武装冲突的有效手段。在我国与周边国家共享的界河中，有12条发源于我国，是我国和周边国家重要的饮用水来源，任何单边水体干预行为都可能引发国家间冲突，进而威胁国家安全。因此，需要在和平协商、共同合作的原则和基础上，为共同开发水资源、共同利用水资源、共同管理水资源制定框架性协议，用以指导和规范跨界水域的水资源开发和管理的国际合作。
维护国内地区间的水资源均衡。地区之间的水资源均衡是水安全在小尺度空间的落实和保障。省际的跨流域调水、拦河筑坝等水体干预将改变上下游水资源数量的分布，带来上下游经济发展机会和战略资源的重新分配。其本质上是地方政府间利益与地区间人民生存条件和发展资源的重新分配，不仅容易引发地方政府间的冲突，而且易导致一些原本生活富足地区的人民生活水平下降，影响社会稳定。因此，实施水体干预行为之前必须考虑地区间水资源的均衡，设计合理的水体干预行为方案，防止由于水体的人工干预造成地区间水资源悬殊。同时，设置合理的利益补偿机制，在总体上进行利益协调与平衡，维护社会和谐。
（作者单位：华东政法大学）
