能源监管的新局面与新期待
2014/10/28 16:14:13 新闻来源：电力决策与舆情参考
一、舆情综述
去年6月17日，国家能源局召开干部会议，宣布重组后的国家能源局正式成立。会议同时公布国务院"大三定"方案，及各司局"小三定方案"。与重组之前能源局重视项目审批不同，能源局职能和定位有较大变化。中编办赋予其职责为：拟订并组织实施能源发展战略、规划和政策，研究提出能源体制改革建议，负责能源监督管理等。
在国务院机构改革和职能转变的大势下，国家能源局重新打"服务牌"，以求转变职能、改进作风，为地方和企业"解难题、办实事"。同时，国家能源局开始尝试向宏观战略、宏观规划、宏观政策、能源改革和能源监管等领域转移，微观管理上简政放权，简化办事程序，提高办事效率，并强调事后监管，逐步构建"小政府、大社会、强监管"的管理格局。
去年11月初，中央编办正式下发派出机构"三定"方案。在停摆8个月之后，能源局派出机构正式成立，启动能源监督管理。由电监会时代的"政监分离"到"政监合一"，我国进入能源行业管理与市场监管融合的新阶段。监管领域也从单一的电力监管向整个能源系统拓展，监管范围延伸到能源规划、政策、安全和重大项目的后续监管。在能源管理形态上，我国形成国家能源局、派出机构、地方能源局"三条腿"走路的新模式。
去年11月22日，国家能源局在京召开监管工作例会第一次会议。会议通报了派出机构"三定"方案及有关情况，对近期重点开展12项专项监管进行部署。
今年1月13日至14日全国能源工作会议召开，能源监管被多次提及。发展改革委主任徐绍史表示，要进一步加强能源管理，能源系统要进一步简政放权，做到"立改废"，简化审批备案审核办法，将更多精力转移到想大事、议大事、抓大事上面，努力创造良好市场环境和政策环境，进一步激发市场活力。
发展改革委副主任、国家能源局局长吴新雄表示，下一步要加强能源行业管理，转变政府职能，减少行政审批，创新能源管理方式，加强能源统计监测和预警，切实提高能源管理效能。
2月13日，国家能源局下发《2014年市场监管工作要点》，要求以闭环监管工作方式，维护能源市场公平公正，监管工作涉及七个方面28项内容。按照该文件，能源局首先加强简政放权后续监管，防止出现变相审批、假放权。2013年能源局取消和下放行政审批事项21项，占原有行政审批事项的29%。最具代表性的是下放风电、水电(非主干河流)、太阳能发电等审批权，下放常规燃煤火电项目审批权等。
5月12日，国家能源局网站发布《能源监管行动计划(2014-2018年)》。其最大的亮点，无疑是将监管领域进一步扩大，拓宽至油气煤炭领域。
2014年7月24日，国家能源局以电视电话会议形式召开监管工作例会第三次会议。会议对上半年12项重点专项监管工作开展情况进行了总结，对下半年拟开展的8项重点专项监管工作进行了部署安排。此次会议，标志着国家能源局在今年下半年对东北、山西、安徽、甘肃、湖南、贵州开展的电力建设工程质量专项监管及对江西开展的驻点监管正式启动。
8月4日，国家能源局网站公布了关于印发2014年下半年重点专项监管工作计划的通知。下半年国家能源局监管内容涉及能源项目规划建设、市场稳定、电网安全等方面。具体包括，2014年度火电规划及建设工作开展情况专项监管;保障天然气稳定供应专项监管;部分水电基地弃水及水电消纳专项监管;分布式发电并网收购及补贴落实情况专项监管;电力建设工程质量监督管理工作专项监管;电力企业网络与信息安全专项监管;重要输电通道运行安全专项监管;在建电网工程项目许可制度执行情况专项监管。
一财网曾刊文《能源局放权半年报：电力监管是重点》称，国家能源局重组之后强调强化监管，减少审批。但彼时业内意见以为，能源局缺乏有效的监管手段和人员配置。今年以来，国家能源局以专项监管的方式频频发布监管报告，可算是监管方式的探索。值得注意的是，电力之外，能源局将对天然气稳定供应展开专项监管。另有媒体报道，监管工作仍然以电力为主，并将监管范围扩大到天然气稳定供应，这是一个突破。
不过，中国能源研究会政策研究中心专家介绍，现阶段国内能源监管工作仍然薄弱，能源政策规划执行情况、垄断环节的公平准入、能源供应安全稳定监管等工作乏力，监管工作应更有针对性，解决现实问题。
二、媒体及专家评论
新能源局时代期待大监管
国家电监会并入国家能源局后，由于"政监合一"造就了一个强势的能源监管部门，大能源监管成为可能。然而，我国现阶段是否需要一个强势的能源监管部门，选择"政监合一"是否合适，是不是一种能源改革的倒退?从国际经验看，各国的能源监管体制是"政监合一"还是"政监分离"并没有统一的、固定的模式，到底采取何种形式，应该根据不同国家的具体情况和需要，具体选择。我国实际情况是，目前发改委在价格和准入方面仍将发挥主导作用，难以纳入真正意义上的监管范畴，这是制度性问题，短期内改变的可能性不大，我国能源监管模式的选择很大程度取决于对这一点的认识。
考虑我国能源领域权力分配格局，采用"政监合一"有其合理性和好处，就是说，我国现阶段能源大监管需要一个强势的监管机构。电力监管是前车之鉴。具体来说，就是在新能源局内部设置大能源监管机构，进行有效的能源监管。未来随着能源市场化改革的推进，是否把能源监管机构独立出来，过渡到"政监分离"，可以根据届时的情况具体分析选择。
"政监合一"后需要进一步改革能源局职能。大能源监管必须有法可依。中国大能源监管体系的构建，在机构改革的同时应该完善能源法律体系，加快《能源法》等基础法律的立法进程，使得能源体制、准入、价格、市场、投资和运行秩序有法律保障，有助于理顺计划与市场、垄断与竞争的深层次矛盾。
——2013年9月11日《中国能源报》
从电监会成立到撤并这十年中，电力监管的实际运行情况和效果来看，还是缺乏有效监管。电监会夹在强势的政府宏观经济管理部门和强势的国有企业之间，其履行职责受到诸多制约与束缚，难以发挥电力监管应有的作用。电监会并入能源局，归发改委管理，电力监管力量上实质上增强了，监管执行将更有效。由于能源局是综合能源管理部门，相比之前独立的电力监管模式，大能源监管除了本身的必要性，还可以使能源监管职能相对集中，改变以往令出多门、相互掣肘的多头监管体制。
相对于分散监管，大能源监管可以从整个能源产业的高度进行综合监管，尤其是当各能源品种关联性和替代性日益增强时，可以协调不同能源间的监管政策。具体来说，将电力、煤炭、油气和新能源等行业监管职能放在一起，更有助于从整体上宏观组织实施能源发展战略、规划和政策等，也可以避免对能源投资造成障碍和扭曲。
——2014年8月6日《中国证券报》
能源局重组后审批权下放力度大增
根据2013年5月15日国务院发布的《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》，国家能源局宣布取消和下放12项涉及能源领域的行政审批权，其中包括水电、火电、风电、电网、油气管道等。这是十八大之后，在能源领域中实施让市场在资源配置中起决定性作用而进行改革的一个体现，也是政府自身改革的一个标志。在能源体制改革中涉及的一个重要方面就是政府自身的改革，要使能源领域中资源配置由政府行政审批改为由市场决定，其中项目审批是资源配置的重要方面。
——中国能源研究会副会长周小谦2014年1月1日接受访问时表示
国家能源局改变以往逐一评估布局火电项目的模式，转而实行"全国衔接平衡、国家确定规模、地方优选项目、咨询支持决策、监管保障实施"的火电项目规划建设新机制。
能源局负责人介绍，今后将更多地通过规划、计划、政策和监管"四位一体"实施项目管理。继续取消和下放行政审批事项，凡是能下放的，一律下放到地方，凡是能交给市场的一律交给市场。
——2014年2月11日《21世纪经济报道》
对于能源企业而言，这一轮简政放权的效果已经显现。中央发电集团区域公司与地方政府联系紧密，项目申报要比过去跑北京、跑中央部委省时省力，效果更好。现在已经感觉到变化，尤其是水电、风电审批权下放，既有利于当地项目及时审批，也有益于地方经济发展。
——华电政法部主任陈宗法2013年8月1日接受访问时表示
自2月13日，文化部、财政部率先公开行政审批事项目录开始，目前共有54个国务院部门晒出了行政审批权清单，其中包括20个国家部委。至此，共计公布了目前保留的1143个行政审批项目。对比本轮改革前，各部门的审批项目明显缩减。例如此前因掌握大量审批项目备受诟病的能源领域，去年重新组建的国家能源局保留了17个项目。去年一年内，该局取消和下放行政审批事项21项，占原有行政审批事项的29%。
——2014年2月28日《新京报》
能源局监管范围扩大到油气煤炭
国家能源局正在筹划扩大监管领域，由之前的电力延伸到油气、煤炭。2013年，国家电监会与国家能源局职责整合，电力成为国家能源局的监管范围。此番，国家能源局将监管领域由电力扩展到油气、煤炭，正是对2013年"三定方案"的呼应。
2013年国家能源局重组后，能源监管工作不断加强，但监管什么，如何监管，始终是一项创新性的工作，特别是煤炭、油气等领域的监管工作，尚处于起步阶段，需要不断地探索和积累，在认真总结梳理相关经验的基础上，进一步明确能源监管工作思路、目标和重点任务，以便更好地指导和促进能源监管工作的规范有序开展，提高能源监管的针对性、有效性。
——2014年5月13日《东方早报》
能源监管须打破监管职能割裂的局面
电力监管仍是派出机构的优势所在。在过去十年的电力监管进程中，电监会由于缺少价格、投资、项目审批等方面的权限，监管效果乏力。
如何厘清能源局派出机构和地方能源管理部门的职责是关键，否则电力监管的权威和地位难以确立。这其中，需要明确与地方发改委、能源局、经信委、安监局等管理部门的职责关系。
在我国现行的能源管理体制下，监管职能实际上被分散到国家发改委、国家能源局、工信部等多个部门，监管职能遭到割裂，管价格的管不了成本，管成本的管不了投资和服务质量，管市场的又管不了价格。
——2013年7月11日《21世纪经济报道》
监管职能割裂的局面必然破坏监管的有效性，监管不到位导致行业发展无序。一是作为自然垄断性电网企业的价格和投资至今未按照规则接受监管，输配电电价成本始终没有厘清，合理的输配电价至今无法出台;二是"三桶油"内部成本始终无法厘清，历次油价调整饱受社会诟病;三是煤炭交易中间环节存在大量的市场操纵，破坏市场秩序等诸多乱象。
——北京师范大学教授李晓西2013年7月10日接受访问时表示
去年6月17日，国家能源局召开干部会议，宣布重组后的国家能源局正式成立。会议同时公布国务院"大三定"方案，及各司局"小三定方案"。与重组之前能源局重视项目审批不同，能源局职能和定位有较大变化。中编办赋予其职责为：拟订并组织实施能源发展战略、规划和政策，研究提出能源体制改革建议，负责能源监督管理等。
在国务院机构改革和职能转变的大势下，国家能源局重新打"服务牌"，以求转变职能、改进作风，为地方和企业"解难题、办实事"。同时，国家能源局开始尝试向宏观战略、宏观规划、宏观政策、能源改革和能源监管等领域转移，微观管理上简政放权，简化办事程序，提高办事效率，并强调事后监管，逐步构建"小政府、大社会、强监管"的管理格局。
去年11月初，中央编办正式下发派出机构"三定"方案。在停摆8个月之后，能源局派出机构正式成立，启动能源监督管理。由电监会时代的"政监分离"到"政监合一"，我国进入能源行业管理与市场监管融合的新阶段。监管领域也从单一的电力监管向整个能源系统拓展，监管范围延伸到能源规划、政策、安全和重大项目的后续监管。在能源管理形态上，我国形成国家能源局、派出机构、地方能源局"三条腿"走路的新模式。
去年11月22日，国家能源局在京召开监管工作例会第一次会议。会议通报了派出机构"三定"方案及有关情况，对近期重点开展12项专项监管进行部署。
今年1月13日至14日全国能源工作会议召开，能源监管被多次提及。发展改革委主任徐绍史表示，要进一步加强能源管理，能源系统要进一步简政放权，做到"立改废"，简化审批备案审核办法，将更多精力转移到想大事、议大事、抓大事上面，努力创造良好市场环境和政策环境，进一步激发市场活力。
发展改革委副主任、国家能源局局长吴新雄表示，下一步要加强能源行业管理，转变政府职能，减少行政审批，创新能源管理方式，加强能源统计监测和预警，切实提高能源管理效能。
2月13日，国家能源局下发《2014年市场监管工作要点》，要求以闭环监管工作方式，维护能源市场公平公正，监管工作涉及七个方面28项内容。按照该文件，能源局首先加强简政放权后续监管，防止出现变相审批、假放权。2013年能源局取消和下放行政审批事项21项，占原有行政审批事项的29%。最具代表性的是下放风电、水电(非主干河流)、太阳能发电等审批权，下放常规燃煤火电项目审批权等。
5月12日，国家能源局网站发布《能源监管行动计划(2014-2018年)》。其最大的亮点，无疑是将监管领域进一步扩大，拓宽至油气煤炭领域。
2014年7月24日，国家能源局以电视电话会议形式召开监管工作例会第三次会议。会议对上半年12项重点专项监管工作开展情况进行了总结，对下半年拟开展的8项重点专项监管工作进行了部署安排。此次会议，标志着国家能源局在今年下半年对东北、山西、安徽、甘肃、湖南、贵州开展的电力建设工程质量专项监管及对江西开展的驻点监管正式启动。
8月4日，国家能源局网站公布了关于印发2014年下半年重点专项监管工作计划的通知。下半年国家能源局监管内容涉及能源项目规划建设、市场稳定、电网安全等方面。具体包括，2014年度火电规划及建设工作开展情况专项监管;保障天然气稳定供应专项监管;部分水电基地弃水及水电消纳专项监管;分布式发电并网收购及补贴落实情况专项监管;电力建设工程质量监督管理工作专项监管;电力企业网络与信息安全专项监管;重要输电通道运行安全专项监管;在建电网工程项目许可制度执行情况专项监管。
一财网曾刊文《能源局放权半年报：电力监管是重点》称，国家能源局重组之后强调强化监管，减少审批。但彼时业内意见以为，能源局缺乏有效的监管手段和人员配置。今年以来，国家能源局以专项监管的方式频频发布监管报告，可算是监管方式的探索。值得注意的是，电力之外，能源局将对天然气稳定供应展开专项监管。另有媒体报道，监管工作仍然以电力为主，并将监管范围扩大到天然气稳定供应，这是一个突破。
不过，中国能源研究会政策研究中心专家介绍，现阶段国内能源监管工作仍然薄弱，能源政策规划执行情况、垄断环节的公平准入、能源供应安全稳定监管等工作乏力，监管工作应更有针对性，解决现实问题。
二、媒体及专家评论
新能源局时代期待大监管
国家电监会并入国家能源局后，由于"政监合一"造就了一个强势的能源监管部门，大能源监管成为可能。然而，我国现阶段是否需要一个强势的能源监管部门，选择"政监合一"是否合适，是不是一种能源改革的倒退?从国际经验看，各国的能源监管体制是"政监合一"还是"政监分离"并没有统一的、固定的模式，到底采取何种形式，应该根据不同国家的具体情况和需要，具体选择。我国实际情况是，目前发改委在价格和准入方面仍将发挥主导作用，难以纳入真正意义上的监管范畴，这是制度性问题，短期内改变的可能性不大，我国能源监管模式的选择很大程度取决于对这一点的认识。
考虑我国能源领域权力分配格局，采用"政监合一"有其合理性和好处，就是说，我国现阶段能源大监管需要一个强势的监管机构。电力监管是前车之鉴。具体来说，就是在新能源局内部设置大能源监管机构，进行有效的能源监管。未来随着能源市场化改革的推进，是否把能源监管机构独立出来，过渡到"政监分离"，可以根据届时的情况具体分析选择。
"政监合一"后需要进一步改革能源局职能。大能源监管必须有法可依。中国大能源监管体系的构建，在机构改革的同时应该完善能源法律体系，加快《能源法》等基础法律的立法进程，使得能源体制、准入、价格、市场、投资和运行秩序有法律保障，有助于理顺计划与市场、垄断与竞争的深层次矛盾。
——2013年9月11日《中国能源报》
从电监会成立到撤并这十年中，电力监管的实际运行情况和效果来看，还是缺乏有效监管。电监会夹在强势的政府宏观经济管理部门和强势的国有企业之间，其履行职责受到诸多制约与束缚，难以发挥电力监管应有的作用。电监会并入能源局，归发改委管理，电力监管力量上实质上增强了，监管执行将更有效。由于能源局是综合能源管理部门，相比之前独立的电力监管模式，大能源监管除了本身的必要性，还可以使能源监管职能相对集中，改变以往令出多门、相互掣肘的多头监管体制。
相对于分散监管，大能源监管可以从整个能源产业的高度进行综合监管，尤其是当各能源品种关联性和替代性日益增强时，可以协调不同能源间的监管政策。具体来说，将电力、煤炭、油气和新能源等行业监管职能放在一起，更有助于从整体上宏观组织实施能源发展战略、规划和政策等，也可以避免对能源投资造成障碍和扭曲。
——2014年8月6日《中国证券报》
能源局重组后审批权下放力度大增
根据2013年5月15日国务院发布的《国务院关于取消和下放一批行政审批项目等事项的决定》，国家能源局宣布取消和下放12项涉及能源领域的行政审批权，其中包括水电、火电、风电、电网、油气管道等。这是十八大之后，在能源领域中实施让市场在资源配置中起决定性作用而进行改革的一个体现，也是政府自身改革的一个标志。在能源体制改革中涉及的一个重要方面就是政府自身的改革，要使能源领域中资源配置由政府行政审批改为由市场决定，其中项目审批是资源配置的重要方面。
——中国能源研究会副会长周小谦2014年1月1日接受访问时表示
国家能源局改变以往逐一评估布局火电项目的模式，转而实行"全国衔接平衡、国家确定规模、地方优选项目、咨询支持决策、监管保障实施"的火电项目规划建设新机制。
能源局负责人介绍，今后将更多地通过规划、计划、政策和监管"四位一体"实施项目管理。继续取消和下放行政审批事项，凡是能下放的，一律下放到地方，凡是能交给市场的一律交给市场。
——2014年2月11日《21世纪经济报道》
对于能源企业而言，这一轮简政放权的效果已经显现。中央发电集团区域公司与地方政府联系紧密，项目申报要比过去跑北京、跑中央部委省时省力，效果更好。现在已经感觉到变化，尤其是水电、风电审批权下放，既有利于当地项目及时审批，也有益于地方经济发展。
——华电政法部主任陈宗法2013年8月1日接受访问时表示
自2月13日，文化部、财政部率先公开行政审批事项目录开始，目前共有54个国务院部门晒出了行政审批权清单，其中包括20个国家部委。至此，共计公布了目前保留的1143个行政审批项目。对比本轮改革前，各部门的审批项目明显缩减。例如此前因掌握大量审批项目备受诟病的能源领域，去年重新组建的国家能源局保留了17个项目。去年一年内，该局取消和下放行政审批事项21项，占原有行政审批事项的29%。
——2014年2月28日《新京报》
能源局监管范围扩大到油气煤炭
国家能源局正在筹划扩大监管领域，由之前的电力延伸到油气、煤炭。2013年，国家电监会与国家能源局职责整合，电力成为国家能源局的监管范围。此番，国家能源局将监管领域由电力扩展到油气、煤炭，正是对2013年"三定方案"的呼应。
2013年国家能源局重组后，能源监管工作不断加强，但监管什么，如何监管，始终是一项创新性的工作，特别是煤炭、油气等领域的监管工作，尚处于起步阶段，需要不断地探索和积累，在认真总结梳理相关经验的基础上，进一步明确能源监管工作思路、目标和重点任务，以便更好地指导和促进能源监管工作的规范有序开展，提高能源监管的针对性、有效性。
——2014年5月13日《东方早报》
能源监管须打破监管职能割裂的局面
电力监管仍是派出机构的优势所在。在过去十年的电力监管进程中，电监会由于缺少价格、投资、项目审批等方面的权限，监管效果乏力。
如何厘清能源局派出机构和地方能源管理部门的职责是关键，否则电力监管的权威和地位难以确立。这其中，需要明确与地方发改委、能源局、经信委、安监局等管理部门的职责关系。
在我国现行的能源管理体制下，监管职能实际上被分散到国家发改委、国家能源局、工信部等多个部门，监管职能遭到割裂，管价格的管不了成本，管成本的管不了投资和服务质量，管市场的又管不了价格。
——2013年7月11日《21世纪经济报道》
监管职能割裂的局面必然破坏监管的有效性，监管不到位导致行业发展无序。一是作为自然垄断性电网企业的价格和投资至今未按照规则接受监管，输配电电价成本始终没有厘清，合理的输配电价至今无法出台;二是"三桶油"内部成本始终无法厘清，历次油价调整饱受社会诟病;三是煤炭交易中间环节存在大量的市场操纵，破坏市场秩序等诸多乱象。
——北京师范大学教授李晓西2013年7月10日接受访问时表示
