川西小水电历史遗留问题仍难解
2015/6/30 14:36:15 新闻来源：川西水电
当前电力供需形势和弃水顽疾下，面临巨大政策和市场风险
四川省甘孜藏族自治州9条小流域投资近20亿元的近20万千瓦小水电装机，没有得到上网许可，不能发电;投资近10亿元、已经开展完成前期工作、纳入州拟核准项目年度计划的42座小水电站未能核准;投资近3亿元、纳入州小水电前期工作年度计划的56座小水电站进退两难(详见《中国能源报》2015年4月13日第16版《川西小水电为何停滞》——编者注)。然而，这些停滞已久的川西小水电终于盼来了一纸文件。
近日，四川省发改委、能源局、环保厅联合印发《妥善解决2.5万千瓦以下小水电遗留问题处理意见》(川发改能源【2015】340号，以下简称"340号文")，对《关于加强2.5万千瓦装机以下小水电工程开发建设管理意见政策》(川办发[2012]3号，以下简称"3号文")发布前、后的河流水电规划、开展前期工作小水电项目、在建项目，建成项目提出了处理意见。
"3号文"是道分水岭
340号文指出，"3号文"发布前，市(州)发改委按照管理权限，依据技术评审意见和环保部门出具的规划环评审查意见已经批复的河流水电规划继续有效;正在开展且已纳入省小型河流水电规划前期工作年度计划的继续开展规划工作，其余河流暂停水电规划工作。
对于开展前期工作的项目 ，3号文发布前，市(州)发改委按照惯例权限，同意开展前期工作且负符合原审批程序的项目，正在开展前期工作的由市(州)政府按照3号文，川发办【2014】99号文(以下简称"99号文")和《关于转发<关于有序开发小水电切实保护生态环境的通知>的通知》(川环发【2006】84号，以下简称"84号文")文的要求，重新组织复查研究，确需继续开发的继续开展前期工作;不需开发的或者未开展前期工作的，停止开展前期工作，由地方政府负责善后处理。
在建项目中，3号文发布前已核准，符合原审批程序的在建项目，由原核准机关组织有国家水电工程乙级以上咨询资质的咨询机构进行评估，并报省发改委、省能源局复核。对符合河流水电规划项目、符合国家水电站设计和施工规程规范，安全有保障的项目，项目环境影响报告书报环保厅审查，没有重大生态环境制约因素并完善生态环境保护措施后，可继续开展建设工作，建成后按规定办理入网手续。
对于建成项目。3号文发布前已建成，符合原审批程序的项目，由原核准机关组织有关国家水电工程乙级以上咨询资质的咨询机构进行评估，并报省发改委、省能源局复核。对符合河流水电规划、符合国家水电站设计和施工规程规范、安全有保障的项目，项目环境影响报告书报环保厅审查，没有重大生态环境制约因素并完善生态环境保护措施后，再办理并网手续;3号文发布前已建成，并获得电网企业介入系统批复和送出工程环境影响报告书批复的项目，按照电网项目核准权限批复送出工程后，由原核准机关委托电网企业开展送出工程验收和机组启动验收工作后并网发电。
340号文同时对3号文发布后的水电站处理意见作出说明。河流水电规划划属政府行为。小水电开发坚持"先规划后设计"原则，河流水电规划由河流所在市(州)、县(市、区)发展改革部门组织，经省发改委、省能源局同意并列入年度计划后，委托有相应资质的设计单位编制，并按3号文的规定程序报批。参与河流水电规划编制的企事业单位原则上不作为水电项目开发业主的唯一候选人。
3号文发布后，经四川省发改委、省能源局同意纳入小型河流水电规划前期工作年度计划的，可按3号文要求继续开展规划编制工作，并同步开展河流水电规划环境影响评价，经环境保护厅审查批准后，由省发改委、省能源局会同有关部门审批。
对拟开展水电规划的河流，如单机装机规模具有大于或等于2.5万千瓦的，可按程序开展河流水电规划，其他河流暂停开展水电规划。
对于开展前期工作的项目，340号文提出，3号文发布后，经省发改委、省能源局同意纳入前期工作年度计划和拟核准项目年度计划的项目，由市(州)政府按99号文的要求重新进行复查，确需建设 的，报省发改委、省能源局同意后，严格按3号文和84号文的要求开展前期工作。
同时，3号文发布前，已同意开展前期工作但不符合审批程序的项目，以及不符合河流水电规划、不符合原审批程序、设计、施工不规范，安全无保障，存在重大生态环境制约因素的在建和已建成项目，由地方政府负责善后处理。
3号文发布后，未经省发改委同意擅自开展河流水电规划的，以及未按要求擅自开展前期工作的项目，由地方政府负责善后处理。
重新"清理"后的结局谁承担?
2006年，国家环境保护总局以环发【2006】93号发布了《关于有序开发小水电切实保护生态环境的通知》(以下简称"93号文")，将原先在州一级环保部门审批的小水电环评项目，上收至省级环保部门审批。然而，四川省环保厅于2006-2012年期间没有受理一个小水电项目的项目环评。与此同 时，四川阿坝、凉山、甘孜三地的环保部门在这六年期间依旧审批小水电环评项目，并且州政府也以此环评批复为准，核准了这些地区的多个小水电项目。
2011年，四川省发改委以川发改能源(2011)420号文颁布了《关于小型水电工程电量消纳有关问题的通知》(以下简称"420号文")，规定小水电申请接入四川省电力公司统调电网，必须有省发改委、省能源局同意上网的批复才能办理。这个环节就涉及到了《四川省企业投资项目核准暂行办法(四川省2004年本)》中的'省上协调外部条件'，也就意味着要上省网的小水电项目必须由省级主管部门核准。而此前，小水电上省网不需要四川省发改委、省能源局批复，只要电站和电网之间自行协商。
据本报记者此前了解，为规范四川小水电开发，3号文提高了小水电环评、核准、上网的门槛。文中明确提出，在国家电网覆盖区域，严格控制小水电开发;对未经批建的小水电不安排接入国网，在国网尚未覆盖的孤立电网，根据各因素划分三类功能区域，分类指导小水电开发。
"93号文"、"420号文"、"3号文"之后，四川省小水电开发进入了环评、项目核准、上网申请都由省级审批的时代。上述那些列入前期工作计划和拟核准项目年度计划的小水电项目，只得到了州级别环保部门的环评批复，还未得到省环保厅的核准，陷入了核准僵局。
记者调查了解到，就在3号文颁布后的2012年10月，四川省发改委对关于甘孜州2012年小型河流水电规划和小水电项目前期工作年度计划进行了批复，原则同意道孚县若斯拉河流等11条小型河流纳入甘孜州2012年小型河流水电规划前期工作年度计划、原则同意巴塘县热曲溪等56座小水电站纳入甘孜州2012年小水电前期工作年度计划、原则同意巴塘县因达沟等42座小水电纳入甘孜州2012年小水电拟核准项目年度计划，并由甘孜州发改委督促项目法人编制项目申请报告，由甘孜州发改委按照"成熟一个申报一个"的原则报省能源局审核。
这些项目业主正是文中开头提到的小水电企业。而这些小水电企业，多符合340号文中提到的"3号文发布后，经省发改委、省能源局同意纳入前期工作年度计划和拟核准项目年度计划的项目，由市(州)政府按"99号文"的要求重新进行复查，确需建设的，报省发改委、省能源局同意后，严格按3号文和84号文的要求开展前期工作"。
甘孜州的小水电业主显然对340号文提出的解决历史遗留问题办法表示不满，甚至有些愤怒。
"340号文提出按照99号文要求重新复查是否需要建设小水电，99号文提出大网覆盖的地方，原则上不再建设小水电。如按此要求，这些已经纳入前期工作年度计划和拟核准项目年度计划的项目都不属于没有大电网覆盖的'确需建设'范围，而甘孜州本地无大的工业负荷，小水电需要并入大网消纳，仍需四川省一级审批。"甘孜州某小水电业主对本报记者说。
"2012年10月，我们的小水电列入拟核准项目年度计划之后，就上报了小水电项目核准申请报告，四川省能源局于2013年底同意受理，至今没有项目获得预审批复，亦没有需要补充完善申请报告的反馈意见。"上述甘孜州小水电开发业主说，"此次解决历史遗留问题的办法又是一次'文字游戏'，无任何可操作性可言。"
甘孜州的小水电业主们还认为，他们的项目已严格按3号文纳入拟核准计划，为何还要按99号文'清理'呢?"当初州里鼓励我们投资小水电，我们按照相应程序在3号文之前就基本完成了前期工作，谁料政策会如此频繁更迭?过错在企业吗?如果'清理'后，项目不上了，巨大的前期投入由谁来承担?"上述甘孜州小水电业主说。
大水电弃水难治，小水电更难翻身
而近年来，因弃水问题焦头烂额的四川官员也同样委屈。
"说340号文是'文字游戏'未免有些偏颇。四川省政府规定，除需要上大电网外的5万千瓦以下小水电项目审批权已下放到市州一级政府，国家能源局也提出要继续减少审批环节，进一步清理整合前置审批，减少前置审批事项，推动落实前置审批同步下放，探索开展并联审批。我们多次前往四川环保厅沟通，建议审批同步下放，推动小水电环评审批，但因四川省小水电项目近年来存在无序建设、破坏生态环境的现象，环评环节依旧严格。"一位四川省相关官员对本报记者表示。
"众所周知，四川近年来的弃水问题很严重。随着经济继续下行，四川今年1-5月全社会用电量同比下降。四川省'十二五'能源规划预计年用电量增速为12.6%，而实际的用电量增速不到5%，电力供需形势发生很大的变化。同时，四川省的水电装机从2003年底的1097万千瓦，增长到2014年底的 6170万千瓦，今年年底可能达到7000万千瓦。去年四川省弃水100亿千瓦时，今年预计弃水150亿千瓦时。随着大水电站的投产，预计到2020年四川省将弃水350亿千瓦时。"上述官员进一步对本报记者说，"拿去年底到今年初新投产的水电项目来说，只给了2000小时的发电利用小时数，亏损严重。对任何投资而言，都有政策风险和市场风险。四川小水电目前的市场风险很严峻。"
和大江大河上的大电站相比，甘孜州的小水电项目实在显得体量渺小。"拿装机来说，四川境内的大渡河、金沙江、雅砻江等流域上的任意一个大电站，就能把我们所有的小水电总和比下去。然 而，我们是民营企业，政策、银行掌握着'生杀予夺'大权，项目有些许进展了，也比现在'等死'强。"上述甘孜州小水电业主说。
对此，上述的四川省相关官员认为，甘孜州小水电业主目前或可以采取独立供需的道路 。"我坚信水电是清洁绿色的优质能源，待未来供需形势变化和弃水问题缓解之后，会有全新的面貌。但在电力供需形势发生变化的情况下，政策制定者必然要控制小水电的发展。再说了，现在就是让这些小水电走绿色通道，一气都审批并网了，它们又能在市场上和大水电竞争吗?"
四川省甘孜藏族自治州9条小流域投资近20亿元的近20万千瓦小水电装机，没有得到上网许可，不能发电;投资近10亿元、已经开展完成前期工作、纳入州拟核准项目年度计划的42座小水电站未能核准;投资近3亿元、纳入州小水电前期工作年度计划的56座小水电站进退两难(详见《中国能源报》2015年4月13日第16版《川西小水电为何停滞》——编者注)。然而，这些停滞已久的川西小水电终于盼来了一纸文件。
近日，四川省发改委、能源局、环保厅联合印发《妥善解决2.5万千瓦以下小水电遗留问题处理意见》(川发改能源【2015】340号，以下简称"340号文")，对《关于加强2.5万千瓦装机以下小水电工程开发建设管理意见政策》(川办发[2012]3号，以下简称"3号文")发布前、后的河流水电规划、开展前期工作小水电项目、在建项目，建成项目提出了处理意见。
"3号文"是道分水岭
340号文指出，"3号文"发布前，市(州)发改委按照管理权限，依据技术评审意见和环保部门出具的规划环评审查意见已经批复的河流水电规划继续有效;正在开展且已纳入省小型河流水电规划前期工作年度计划的继续开展规划工作，其余河流暂停水电规划工作。
对于开展前期工作的项目 ，3号文发布前，市(州)发改委按照惯例权限，同意开展前期工作且负符合原审批程序的项目，正在开展前期工作的由市(州)政府按照3号文，川发办【2014】99号文(以下简称"99号文")和《关于转发<关于有序开发小水电切实保护生态环境的通知>的通知》(川环发【2006】84号，以下简称"84号文")文的要求，重新组织复查研究，确需继续开发的继续开展前期工作;不需开发的或者未开展前期工作的，停止开展前期工作，由地方政府负责善后处理。
在建项目中，3号文发布前已核准，符合原审批程序的在建项目，由原核准机关组织有国家水电工程乙级以上咨询资质的咨询机构进行评估，并报省发改委、省能源局复核。对符合河流水电规划项目、符合国家水电站设计和施工规程规范，安全有保障的项目，项目环境影响报告书报环保厅审查，没有重大生态环境制约因素并完善生态环境保护措施后，可继续开展建设工作，建成后按规定办理入网手续。
对于建成项目。3号文发布前已建成，符合原审批程序的项目，由原核准机关组织有关国家水电工程乙级以上咨询资质的咨询机构进行评估，并报省发改委、省能源局复核。对符合河流水电规划、符合国家水电站设计和施工规程规范、安全有保障的项目，项目环境影响报告书报环保厅审查，没有重大生态环境制约因素并完善生态环境保护措施后，再办理并网手续;3号文发布前已建成，并获得电网企业介入系统批复和送出工程环境影响报告书批复的项目，按照电网项目核准权限批复送出工程后，由原核准机关委托电网企业开展送出工程验收和机组启动验收工作后并网发电。
340号文同时对3号文发布后的水电站处理意见作出说明。河流水电规划划属政府行为。小水电开发坚持"先规划后设计"原则，河流水电规划由河流所在市(州)、县(市、区)发展改革部门组织，经省发改委、省能源局同意并列入年度计划后，委托有相应资质的设计单位编制，并按3号文的规定程序报批。参与河流水电规划编制的企事业单位原则上不作为水电项目开发业主的唯一候选人。
3号文发布后，经四川省发改委、省能源局同意纳入小型河流水电规划前期工作年度计划的，可按3号文要求继续开展规划编制工作，并同步开展河流水电规划环境影响评价，经环境保护厅审查批准后，由省发改委、省能源局会同有关部门审批。
对拟开展水电规划的河流，如单机装机规模具有大于或等于2.5万千瓦的，可按程序开展河流水电规划，其他河流暂停开展水电规划。
对于开展前期工作的项目，340号文提出，3号文发布后，经省发改委、省能源局同意纳入前期工作年度计划和拟核准项目年度计划的项目，由市(州)政府按99号文的要求重新进行复查，确需建设 的，报省发改委、省能源局同意后，严格按3号文和84号文的要求开展前期工作。
同时，3号文发布前，已同意开展前期工作但不符合审批程序的项目，以及不符合河流水电规划、不符合原审批程序、设计、施工不规范，安全无保障，存在重大生态环境制约因素的在建和已建成项目，由地方政府负责善后处理。
3号文发布后，未经省发改委同意擅自开展河流水电规划的，以及未按要求擅自开展前期工作的项目，由地方政府负责善后处理。
重新"清理"后的结局谁承担?
2006年，国家环境保护总局以环发【2006】93号发布了《关于有序开发小水电切实保护生态环境的通知》(以下简称"93号文")，将原先在州一级环保部门审批的小水电环评项目，上收至省级环保部门审批。然而，四川省环保厅于2006-2012年期间没有受理一个小水电项目的项目环评。与此同 时，四川阿坝、凉山、甘孜三地的环保部门在这六年期间依旧审批小水电环评项目，并且州政府也以此环评批复为准，核准了这些地区的多个小水电项目。
2011年，四川省发改委以川发改能源(2011)420号文颁布了《关于小型水电工程电量消纳有关问题的通知》(以下简称"420号文")，规定小水电申请接入四川省电力公司统调电网，必须有省发改委、省能源局同意上网的批复才能办理。这个环节就涉及到了《四川省企业投资项目核准暂行办法(四川省2004年本)》中的'省上协调外部条件'，也就意味着要上省网的小水电项目必须由省级主管部门核准。而此前，小水电上省网不需要四川省发改委、省能源局批复，只要电站和电网之间自行协商。
据本报记者此前了解，为规范四川小水电开发，3号文提高了小水电环评、核准、上网的门槛。文中明确提出，在国家电网覆盖区域，严格控制小水电开发;对未经批建的小水电不安排接入国网，在国网尚未覆盖的孤立电网，根据各因素划分三类功能区域，分类指导小水电开发。
"93号文"、"420号文"、"3号文"之后，四川省小水电开发进入了环评、项目核准、上网申请都由省级审批的时代。上述那些列入前期工作计划和拟核准项目年度计划的小水电项目，只得到了州级别环保部门的环评批复，还未得到省环保厅的核准，陷入了核准僵局。
记者调查了解到，就在3号文颁布后的2012年10月，四川省发改委对关于甘孜州2012年小型河流水电规划和小水电项目前期工作年度计划进行了批复，原则同意道孚县若斯拉河流等11条小型河流纳入甘孜州2012年小型河流水电规划前期工作年度计划、原则同意巴塘县热曲溪等56座小水电站纳入甘孜州2012年小水电前期工作年度计划、原则同意巴塘县因达沟等42座小水电纳入甘孜州2012年小水电拟核准项目年度计划，并由甘孜州发改委督促项目法人编制项目申请报告，由甘孜州发改委按照"成熟一个申报一个"的原则报省能源局审核。
这些项目业主正是文中开头提到的小水电企业。而这些小水电企业，多符合340号文中提到的"3号文发布后，经省发改委、省能源局同意纳入前期工作年度计划和拟核准项目年度计划的项目，由市(州)政府按"99号文"的要求重新进行复查，确需建设的，报省发改委、省能源局同意后，严格按3号文和84号文的要求开展前期工作"。
甘孜州的小水电业主显然对340号文提出的解决历史遗留问题办法表示不满，甚至有些愤怒。
"340号文提出按照99号文要求重新复查是否需要建设小水电，99号文提出大网覆盖的地方，原则上不再建设小水电。如按此要求，这些已经纳入前期工作年度计划和拟核准项目年度计划的项目都不属于没有大电网覆盖的'确需建设'范围，而甘孜州本地无大的工业负荷，小水电需要并入大网消纳，仍需四川省一级审批。"甘孜州某小水电业主对本报记者说。
"2012年10月，我们的小水电列入拟核准项目年度计划之后，就上报了小水电项目核准申请报告，四川省能源局于2013年底同意受理，至今没有项目获得预审批复，亦没有需要补充完善申请报告的反馈意见。"上述甘孜州小水电开发业主说，"此次解决历史遗留问题的办法又是一次'文字游戏'，无任何可操作性可言。"
甘孜州的小水电业主们还认为，他们的项目已严格按3号文纳入拟核准计划，为何还要按99号文'清理'呢?"当初州里鼓励我们投资小水电，我们按照相应程序在3号文之前就基本完成了前期工作，谁料政策会如此频繁更迭?过错在企业吗?如果'清理'后，项目不上了，巨大的前期投入由谁来承担?"上述甘孜州小水电业主说。
大水电弃水难治，小水电更难翻身
而近年来，因弃水问题焦头烂额的四川官员也同样委屈。
"说340号文是'文字游戏'未免有些偏颇。四川省政府规定，除需要上大电网外的5万千瓦以下小水电项目审批权已下放到市州一级政府，国家能源局也提出要继续减少审批环节，进一步清理整合前置审批，减少前置审批事项，推动落实前置审批同步下放，探索开展并联审批。我们多次前往四川环保厅沟通，建议审批同步下放，推动小水电环评审批，但因四川省小水电项目近年来存在无序建设、破坏生态环境的现象，环评环节依旧严格。"一位四川省相关官员对本报记者表示。
"众所周知，四川近年来的弃水问题很严重。随着经济继续下行，四川今年1-5月全社会用电量同比下降。四川省'十二五'能源规划预计年用电量增速为12.6%，而实际的用电量增速不到5%，电力供需形势发生很大的变化。同时，四川省的水电装机从2003年底的1097万千瓦，增长到2014年底的 6170万千瓦，今年年底可能达到7000万千瓦。去年四川省弃水100亿千瓦时，今年预计弃水150亿千瓦时。随着大水电站的投产，预计到2020年四川省将弃水350亿千瓦时。"上述官员进一步对本报记者说，"拿去年底到今年初新投产的水电项目来说，只给了2000小时的发电利用小时数，亏损严重。对任何投资而言，都有政策风险和市场风险。四川小水电目前的市场风险很严峻。"
和大江大河上的大电站相比，甘孜州的小水电项目实在显得体量渺小。"拿装机来说，四川境内的大渡河、金沙江、雅砻江等流域上的任意一个大电站，就能把我们所有的小水电总和比下去。然 而，我们是民营企业，政策、银行掌握着'生杀予夺'大权，项目有些许进展了，也比现在'等死'强。"上述甘孜州小水电业主说。
对此，上述的四川省相关官员认为，甘孜州小水电业主目前或可以采取独立供需的道路 。"我坚信水电是清洁绿色的优质能源，待未来供需形势变化和弃水问题缓解之后，会有全新的面貌。但在电力供需形势发生变化的情况下，政策制定者必然要控制小水电的发展。再说了，现在就是让这些小水电走绿色通道，一气都审批并网了，它们又能在市场上和大水电竞争吗?"
