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移民变股东水电扶贫给企业带来哪些影响?
2016/10/28 8:26:47    新闻来源:能源

  本文要点

  1、资产扶贫收益属于移民安置创新的一种,它对库区移民费用,乃至整个水电开发的成本有着重要影响。

  2、移民安置方式的创新有助于减少水电工程的移民人口数量,以及短时间内的筹资压力。

  3、由于水电资产扶贫的组织工作涉及到诸多方而利益,协调比较复杂,因此这将会提高一定的沟通成本。但总体来看对水电公司相对有利。

  国务院办公厅日前印发《贫困地区水电矿产资源开发资产收益扶贫改革试点方案》。《方案》提出,从2016年底至2019年底,在集中连片特困地区县和国家扶贫开发工作重点县选择一批水电、矿产资源开发项目,开展资产收益扶贫改革试点。具体方案包括:将水电、矿产资源开发项目占用集体土地的土地补偿费作为资产入股试点项目,形成集体股权。农村集体经济组织为股权持有者,其成员为集体股权受益主体,建档立卡贫困户为优先受益对象。

  水电是中国最主要的可再生能源,也是煤电替代的主力电源。随着主要流域的开发工作逐渐收尾,其近几年开发进度逐渐放缓,装机增速也有所下滑,预计在未来几年,中国的水电装机增量将有很大一部分来自于四川、云南、西藏等地区,这些地方水力资源丰富,但其中有不少地方是少数民族聚居地,宗教、民族等问题突出,土地安置和环境容量有限,因此对移民工作要求更高。然而,由于外送通道建设滞后,以及下游市场需求疲软,很多的水电开发企业的效益低于预期,那么,而作为与移民扶贫密切相关的文件,本次出台的政策是否能给挣扎中的西南水电减轻一些成本负担?

  1、资产收益扶贫制度与水电移民成本关系密切,其正面效应和负面效应并存。

  资产收益扶贫制度,使得原住民除了获得相关项目土地征收补偿金外,还可以成为相关项目的股东。所谓"资产收益扶贫",指的是利用财政专项扶贫资金或部分支农资金,作为贫困人口的股份,参与专业大户、家庭农场、农民合作社等新型经营主体和龙头企业、产业基地的生产经营和收益分红,以增加贫困人口的财产性收入。除了由国家财政资金形成的资产可以入股外,资产收益扶贫制度还可以推广到农民承包的土地经营权和农村集体资产等。

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传统扶贫模式(左)与资产收益扶贫模式(右)比较

  移民费用是中国水电的重要支出。目前,中国水电的建设成本其主要由以下几部分构成:

  ■ 永久性建筑工程(例如大坝、溢洪道、输水隧洞等),约占总成本的32%~45%。

  ■ 库区移民安置费、水库淹没损失补偿费、以及环保费用等。约占10%~35%。

  ■ 机电设备的购置和安装费,约占18%~25%。

  ■ 临时工程(施工队伍的房建投资和施工机械的购置费),约占14%~20%。(见下图)

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  资产扶贫收益属于移民安置创新的一种,它对库区移民费用,乃至整个水电开发的成本有着重要影响。由文件可知,这次发布的《贫困地区水电矿产资源开发资产收益扶贫改革试点方案》,其目的是"创新贫困地区水电矿产资源开发占用农村集体土地补偿方式,探索建立集体股权参与项目分红的资产收益扶贫长效机制。"结合以往的经验,以及这次的文件表述来看,所谓的"扶贫制度创新",指的就是利用水电公司的部分补偿款,作为贫困人口的股份,参与水电的生产经营和收益分红,以增加贫困人口的财产性收入。鉴于移民支出在水电投资中的比重,这一制度对给试点水电站的成本带来一定影响,其正面和负面效应并存。

  2、正面效应:有效减少移民人数,减轻企业移民支出的还本付息压力。

  水电工程的移民创新安置方式正成为水电建设的重要发展方向。以云南澜沧江流域的水电开发为例,其移民搬迁安置工作始于1985年,到现在己有30年历史,经历了国家从计划经济向市场经济转型过渡到逐步市场经济的不同安置政策时期,具体见下表。

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  水电工程的移民人口数量呈现出逐渐减少的趋势。例如:截至2014年底,云南澜沧江水电移民己累计完成搬迁安置约8.78万人,累计完成移民资金约345亿元。在这其中,在第一、二、三阶段移民的漫湾、大朝山、景洪、功果桥、小湾、糯扎渡六个电站移民完成生产安置8.57万人,占原计划11.4万人的75%;而在第四阶段移民的苗尾、大华桥、黄登、里底、乌弄龙四个电站完成生产安置0.21万人,占原计划3.05万人的7%。无论是总数量,还是占原计划的比重方面,移民的数量都有效的减少了。

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  库区移民人口数量的减少在一定程度上得益于移民安置方式的创新。例如在澜沧江流域水电开发的过程中,传统的土地安置方式需移民6.32万人,主要用于二、三阶段的逐年补偿+少土安置方式需移民1.43万人;而主要用于三、四阶段的逐年补偿安置则只需移民0.66万人,货币(自行)安置0.37万人。(见下图)

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  除了减少移民的支出总量外,"资产收益扶贫"等新型安置方式还可减少支出强度。以雅砻江两河口水电站为例,其集体土地补偿和安置补助费为7.07亿元,若以贷款年利率7%计,则每年需支付的利息为0.50亿元。同时,工程开工建设还需要大量的资金投入。在有限的时间内支出这么大的一笔资金,这将会给开发业主带来了较大的负担。而如果将一定数量的移民补偿和安置补助费作为股份直接投入到水电站的工程建设中,在工程运行后,再分享发电效益,这就可以在很大程度上缓解业主筹措资金,以及还本付息的压力。

  例如:根据对贵州省乌江干流思林、彭水水电站的土地补偿费、安置补助费入股和一次性补偿方案进行测算后可以发现,思林、彭水水电站采用逐年补偿方案可分别节省投资38亿元和23亿元。

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  3、负面效应:在公司运营中可能会加入移民参与因素,提高了沟通的成本。

  资产收益扶贫将移民的安置费用化作股份入股水电,将非自愿性移民变成自愿性移民,开发性移民变成参与性移民,减少了一定的移民费用,但另一方面,让移民参与到水电项目的开发经营中,会提高一定的沟通成本,尤其是入股的组织工作涉及到诸多方而利益,协调比较复杂,对于大中型水电站更是如此。即便是移民以村集体经济组织为单位,成立农村股份合作制组织,在县、乡政府统一组织下与业主签订协议,也难以从根本上解决这一问题。此外,考虑到今后物价的波动,在未来收益的分配细节上可能也会存在一些争议。

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两种补偿模式可能存在的差异

  综合上面的分析以及现有的信息来看,"水电矿产资源开发资产收益扶贫改革",对被选定的试点项目而言,其可以减少一部分前期移民成本,但后期的沟通成本也会相应升高,考虑到西南地区移民的安置难度较大,情况较为复杂,因此总体来看,对水电公司有利。

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