中小水电的困境应引起重视
2010/1/4 8:56:33 新闻来源：中国水力发电工程学会
近几年来，云南怒江州中小水电快速发展，２００９年底装机容量将达到８５万千瓦，为当地经济发展提供了强有力的能源支持。但是，由于窝电严重、政府管理体制不顺，怒江州中小水电的发展也面临诸多难题。对于这些难题，单靠怒江州难以解决，甚至云南省也难以全部解决，而是有赖于国家层面促进解决。
基本情况
怒江州地处滇西北。高黎贡山、碧罗雪山两大山脉和怒江、澜沧江两大河流纵贯全境。受亚热带温湿季风气候的影响，怒江州具有双雨季的特点，多年平均降雨量在１０００毫米以上，加之高黎贡山和碧罗雪山的积雪蓄水和特殊的地形地貌，河流多，落差大，水流急，水涵养能力强，丰枯悬殊不大，极具中小水电开发优势，是发展水电的良好地域。
２００３年６月，云南省人民政府在保山市召开全省地方电力发展工作会议，随后出台了《关于加快中小水电发展的决定》（云政发［２００３］１３８号）。怒江州委、州政府积极响应省委、省政府的号召，认真贯彻保山会议精神及省人民政府《关于加快中小水电发展的决定》，及时出台了《怒江州人民政府关于加快中小水电发展的意见》（怒政发［２００３］１８８号文件），利用州内丰富的中小水电资源积极招商引资，掀起了中小水电开发建设的热潮。
２００３年以来，进驻怒江州登记注册投资开发中小水电的企业多达５４家，跟政府签订了７０多条河流的开发协议，占怒江、澜沧江两大水系在怒江州内一、二级支流的４０％左右，拟建中小水电站９０多座，规划装机容量１７０多万千瓦。
预计到今年年底，怒江州２００３年后建成投产电站４６座，全部为中小水电，最大单站装机６万千瓦，总装机容量７７万千瓦，总投资约计３８亿人民币。加上２００３年之前投产的３０多座农村小水电站，怒江州水电总装机容量达到８５万千瓦。按照年平均发电小时４５００小时测算，发电量可达到３８亿千瓦时。按照目前在建电站施工进度，怒江州中小水电装机到２０１０年底将突破１００万千瓦，发电能力进一步增强。
水能资源是怒江州的优势资源，在怒江干流开发时机尚不成熟的情况下，优先开发中小水电是怒江州各级党委、政府的明智选择。这既符合怒江州的客观实际，也符合国家的产业政策，更是发展地方工业的必由之路。因为在“一穷二白”的地区发展工业，如果没有能源作基础，没有电力作动力，是不可想象的。
这几年，中小水电开发给怒江州带来了许多实实在在的好处：
一是极大地促进了当地经济发展。中小水电的快速发展，为怒江州的矿冶工业提供了充足而廉价的电力，为“矿电强州”方针的实施提供了能源保障，促进了怒江州经济多元化发展。从２００３年到２００７年，全州工业总产值由１０．３２亿元提升到４４．３６亿元，翻了２番；全州生产总值由１４．０６亿元增至４９．１３亿元，提高了２．５倍；全州地方财政收入由１．２６亿元增至４．７８亿元，提高了２．８倍。如果不是国际金融危机的严重影响，怒江州２００８年和２００９年的发电能力、发电量、工业总产值及ＧＤＰ都会有更大幅度的增长。另外，电站建设修路架桥，客观上也改善了山区农民的出行条件，不同程度地改善了农民的生产、生活和居住条件，为新农村建设注入了新的活力。
二是为当地提供了大量的就业机会。中小水电在开发建设期间，为怒江州各族农民富余劳动力提供了打工机会，可增加农民的现金收入。据调查统计，一座装机１万千瓦的水电站建设周期为２～２．５年，要支出１００多万元短途搬运费。这些搬运费大都落到了当地勤劳的农民手中，再加上工地用工和沙石料的供应，大大增加了当地农民的收入。
中小水电站建成之后，每座电站可以提供１２~１５个就业岗位，从而解决一批当地待业青年的就业问题。经过近几年的实践，怒江州中小水电已经培养出一批本土的电力经营管理人才和技术骨干，壮大了怒江州的电力产业工人队伍。
面临困境
由于单站装机规模较小、点多、面广、分散的个体独立性，径流引水式发电丰枯不均的自然制约性，投资主体的民营性，再加上发电企业在电力工业中所处的弱势地位，中小水电在发展中存在着许多困难和阻力，甚至还要受到多种歧视和不公平待遇。当前，怒江州中小水电普遍经营困难，面临的主要矛盾有三个方面：
第一，窝电严重，这是首要矛盾。在怒江州这样一个集边疆、贫困、多民族于一体的欠发达地区建设水电站，发展电力工业，一切都得从头开始，困难很多。由于电源建设、电网建设和用电市场开发同步进行，而走的路子又各不相同———电源开发走民营投资“多家办电”的路子，电网建设是“国家管网”独家营，电站远离用电市场、输电距离长，而发展地方用电工业又需要一个过程，因此出现阶段性的电网建设和用电市场开发滞后、窝电严重、产销矛盾突出的现象难以避免。
目前，怒江州当地平均用电负荷为１５万千瓦，外送能力不足２０万千瓦，今年外送只有１０万千瓦，不仅丰水期弃水严重，平水期、枯水期也有弃水情况发生。去年，中小水电平均年利用小时约３８００小时，今年估计只有２５００小时，弃水５０％左右。这种电力产销矛盾虽属发展中的矛盾，但如果得不到及时有效的化解，势必影响到电源投资开发商的利益和地方经济的发展，产生多种负面影响，不可掉以轻心。
第二，上网电价偏低，同网不能同价。同网不同价不仅反映在水电和火电上，而且在水电之中也分统调价和非统调价，标杆价和丰谷价。在制订电价政策上也是“一价定终身”，长时间不变。云南省目前执行的中小水电上网电价，大都是四五年以前制订的标准，同目前的市场变化差距甚大，价格不能客观反映市场走向，人为因素很多。目前存在的厂网分配不公、地域价格差别、发电成本与上网电价倒挂现象也困扰着发电企业。
第三，管理体制不能适应中小水电发展的需要。如今，中小水电不论是投资规模、装机大小，还是在电力产业中所占的比重，都已超出了以往农村小水电的概念。据水利部今年杭州农村小水电工作会议上公布的信息，全国农村小水电站装机已经达到５１００万千瓦的规模，占到全国水电装机的三分之一。云南省的中小水电装机占全省水电装机的７０％以上。
不同于国营发电集团有独立的管理体系，中小水电自身存在着个体分散、点多面广、自我管理能力比较差的弱点，如果没有一个强有力的主管领导部门给予具体指导和管理，很难形成合力，很难参与市场竞争，充分发挥其积极作用。目前，出于开发审批程序的需要，涉及的管理部门很多，发展改革委管项目核准，水利局管水资源利用，经济委管发电统计，商务（招商）局管招商引资，形成了一个大家都管、碰到问题又没人管的局面。
应对策略
中小水电特别需要国家给予关注，需要各级政府给予支持。建议各级政府认真总结近几年来各地开发中小水电的经验和教训，对中小水电的发展从指导思想上、管理体制上、政策措施上、规范管理上等多方面进一步加强研究，在摸清家底的基础上，采取相应措施，把中小水电推向新的发展阶段。
第一，指导思想上要进一步确立中小水电在经济社会中的地位。要正确评价各地中小水电开发的积极意义，肯定主流，肯定成绩；要正确评价中小水电开发对生态环境的破坏作用，不要以点代面扩大宣传；对中小水电要以关心爱护的心态对待，不要随意乱扣“无序开发”的“帽子”，乱用“四无电站”的“棍子”去打压；要正确看待民营投资开发中小水电的积极意义，不要一说民营投资开发就是“抢占资源”，就是“为富不仁”。
第二，管理体制上要进一步明确中小水电的主管单位。中小水电开发是一个系统工程，中小水电企业又是一个特殊的群体，对待中小水电企业不能像对待国营大集团那样放手让其自我管理、独立发展。由于自身特点和弱点，中小水电一时还难以应对复杂的市场竞争局面，还需要政府“扶上马送一程”，加以监督指导、支持和帮助。应当有一个既管眼前又管长远、既负责监督指导又关心中小水电整体利益的主管单位来管理中小水电。主管单位的确定，体现“谁审批谁管理”原则，有利于中小水电统筹兼顾、全面发展。
从未来发展趋势看，中小水电企业最终可能被分解、重新组合，一部分被国营发电大集团整合，一部分被有实力的民营资本收购，一部分自行组合为发电集团，以适应市场竞争的需要。所以，当前也可以试行“政府指导、部门监督下的行业管理”过渡模式。
第三，政策措施上要进一步落实国家对清洁可再生能源的扶植政策。《可再生能源法》、《节能发电调度办法》、《电网企业全额收购可再生能源电量监管办法》等法律法规，明确规定了国家对清洁可再生能源“优先调度”、“全额上网”、“同网同价”等扶植政策，作为清洁能源重要组成部分的中小水电也应包括在内。虽然这些政策目前在执行过程中还有一定困难、不能一步到位，而且国家正在进行相应调整，但是基本方向是一致的。
上网电价应该尽快进行改革，以促进电力公平竞争、和谐发展。目前云南省执行的上网电价比较混乱，云南省发展改革委统一制订的标准就有统调和非统调之分，再加上各个地州制订的地方标准，高低不一，参差不齐，不能体现“同网同价”、“同质同价”公平原则。现在已经实现了“全省一张网覆盖”，更应该及时加以整顿和统一。另外，目前国家电价改革试行直供电，对云南省特别是对滇西、滇西北水资源丰富、电力富余的地区来说，是利用充足的电力和丰富的矿产资源、实施矿电结合发展地方工业的机遇，不仅可以促进西部地区经济多元化发展，同时也解决了富余电力外送难的问题。
第四，规范管理上要加强对中小水电的科学规划和管理。怒江州中小水电是靠“多家办电”政策发展起来的，难免“百花齐放”，出现不规范、不科学的个别现象在所难免。这就需要引导教育、纠正偏差，把其引导到正确的轨道。
关于如何加强对中小水电的科学规划和管理：一是要摸清现有中小水电的家底。由于政出多门、口径不一，家底不清的现象普遍存在，目前公布的一些数据还不够准确，需要进一步核实。二是要在弄清目前发展情况的基础上，根据国民经济发展需要和资源科学配比，制订一个科学发展规划，确定火电和水电、大水电和中小水电的科学发展规模和比例，遏制盲目和自由发展的倾向继续蔓延。三是通过规范管理提高中小水电的自身素质，完善各项审批、验收、发电许可手续，建立健全各项管理制度，提高中小水电的管理水平和技能水平，提高发电企业的运营能力和竞争能力。四是加快电网建设，特别是要尽快打通制约滇西电力送出的“剑川瓶颈”，加大“北通道”的送出能力。与此同时，要加大地方工业的建设，提高电力就地消化能力。
总之，中小水电规模日益扩大，而投资来源涉及民间融资，涉及众多民间投资者的切身利益，关系社会和谐与稳定，必须引起重视。（作者系怒江州水电企业协会秘书长）
基本情况
怒江州地处滇西北。高黎贡山、碧罗雪山两大山脉和怒江、澜沧江两大河流纵贯全境。受亚热带温湿季风气候的影响，怒江州具有双雨季的特点，多年平均降雨量在１０００毫米以上，加之高黎贡山和碧罗雪山的积雪蓄水和特殊的地形地貌，河流多，落差大，水流急，水涵养能力强，丰枯悬殊不大，极具中小水电开发优势，是发展水电的良好地域。
２００３年６月，云南省人民政府在保山市召开全省地方电力发展工作会议，随后出台了《关于加快中小水电发展的决定》（云政发［２００３］１３８号）。怒江州委、州政府积极响应省委、省政府的号召，认真贯彻保山会议精神及省人民政府《关于加快中小水电发展的决定》，及时出台了《怒江州人民政府关于加快中小水电发展的意见》（怒政发［２００３］１８８号文件），利用州内丰富的中小水电资源积极招商引资，掀起了中小水电开发建设的热潮。
２００３年以来，进驻怒江州登记注册投资开发中小水电的企业多达５４家，跟政府签订了７０多条河流的开发协议，占怒江、澜沧江两大水系在怒江州内一、二级支流的４０％左右，拟建中小水电站９０多座，规划装机容量１７０多万千瓦。
预计到今年年底，怒江州２００３年后建成投产电站４６座，全部为中小水电，最大单站装机６万千瓦，总装机容量７７万千瓦，总投资约计３８亿人民币。加上２００３年之前投产的３０多座农村小水电站，怒江州水电总装机容量达到８５万千瓦。按照年平均发电小时４５００小时测算，发电量可达到３８亿千瓦时。按照目前在建电站施工进度，怒江州中小水电装机到２０１０年底将突破１００万千瓦，发电能力进一步增强。
水能资源是怒江州的优势资源，在怒江干流开发时机尚不成熟的情况下，优先开发中小水电是怒江州各级党委、政府的明智选择。这既符合怒江州的客观实际，也符合国家的产业政策，更是发展地方工业的必由之路。因为在“一穷二白”的地区发展工业，如果没有能源作基础，没有电力作动力，是不可想象的。
这几年，中小水电开发给怒江州带来了许多实实在在的好处：
一是极大地促进了当地经济发展。中小水电的快速发展，为怒江州的矿冶工业提供了充足而廉价的电力，为“矿电强州”方针的实施提供了能源保障，促进了怒江州经济多元化发展。从２００３年到２００７年，全州工业总产值由１０．３２亿元提升到４４．３６亿元，翻了２番；全州生产总值由１４．０６亿元增至４９．１３亿元，提高了２．５倍；全州地方财政收入由１．２６亿元增至４．７８亿元，提高了２．８倍。如果不是国际金融危机的严重影响，怒江州２００８年和２００９年的发电能力、发电量、工业总产值及ＧＤＰ都会有更大幅度的增长。另外，电站建设修路架桥，客观上也改善了山区农民的出行条件，不同程度地改善了农民的生产、生活和居住条件，为新农村建设注入了新的活力。
二是为当地提供了大量的就业机会。中小水电在开发建设期间，为怒江州各族农民富余劳动力提供了打工机会，可增加农民的现金收入。据调查统计，一座装机１万千瓦的水电站建设周期为２～２．５年，要支出１００多万元短途搬运费。这些搬运费大都落到了当地勤劳的农民手中，再加上工地用工和沙石料的供应，大大增加了当地农民的收入。
中小水电站建成之后，每座电站可以提供１２~１５个就业岗位，从而解决一批当地待业青年的就业问题。经过近几年的实践，怒江州中小水电已经培养出一批本土的电力经营管理人才和技术骨干，壮大了怒江州的电力产业工人队伍。
面临困境
由于单站装机规模较小、点多、面广、分散的个体独立性，径流引水式发电丰枯不均的自然制约性，投资主体的民营性，再加上发电企业在电力工业中所处的弱势地位，中小水电在发展中存在着许多困难和阻力，甚至还要受到多种歧视和不公平待遇。当前，怒江州中小水电普遍经营困难，面临的主要矛盾有三个方面：
第一，窝电严重，这是首要矛盾。在怒江州这样一个集边疆、贫困、多民族于一体的欠发达地区建设水电站，发展电力工业，一切都得从头开始，困难很多。由于电源建设、电网建设和用电市场开发同步进行，而走的路子又各不相同———电源开发走民营投资“多家办电”的路子，电网建设是“国家管网”独家营，电站远离用电市场、输电距离长，而发展地方用电工业又需要一个过程，因此出现阶段性的电网建设和用电市场开发滞后、窝电严重、产销矛盾突出的现象难以避免。
目前，怒江州当地平均用电负荷为１５万千瓦，外送能力不足２０万千瓦，今年外送只有１０万千瓦，不仅丰水期弃水严重，平水期、枯水期也有弃水情况发生。去年，中小水电平均年利用小时约３８００小时，今年估计只有２５００小时，弃水５０％左右。这种电力产销矛盾虽属发展中的矛盾，但如果得不到及时有效的化解，势必影响到电源投资开发商的利益和地方经济的发展，产生多种负面影响，不可掉以轻心。
第二，上网电价偏低，同网不能同价。同网不同价不仅反映在水电和火电上，而且在水电之中也分统调价和非统调价，标杆价和丰谷价。在制订电价政策上也是“一价定终身”，长时间不变。云南省目前执行的中小水电上网电价，大都是四五年以前制订的标准，同目前的市场变化差距甚大，价格不能客观反映市场走向，人为因素很多。目前存在的厂网分配不公、地域价格差别、发电成本与上网电价倒挂现象也困扰着发电企业。
第三，管理体制不能适应中小水电发展的需要。如今，中小水电不论是投资规模、装机大小，还是在电力产业中所占的比重，都已超出了以往农村小水电的概念。据水利部今年杭州农村小水电工作会议上公布的信息，全国农村小水电站装机已经达到５１００万千瓦的规模，占到全国水电装机的三分之一。云南省的中小水电装机占全省水电装机的７０％以上。
不同于国营发电集团有独立的管理体系，中小水电自身存在着个体分散、点多面广、自我管理能力比较差的弱点，如果没有一个强有力的主管领导部门给予具体指导和管理，很难形成合力，很难参与市场竞争，充分发挥其积极作用。目前，出于开发审批程序的需要，涉及的管理部门很多，发展改革委管项目核准，水利局管水资源利用，经济委管发电统计，商务（招商）局管招商引资，形成了一个大家都管、碰到问题又没人管的局面。
应对策略
中小水电特别需要国家给予关注，需要各级政府给予支持。建议各级政府认真总结近几年来各地开发中小水电的经验和教训，对中小水电的发展从指导思想上、管理体制上、政策措施上、规范管理上等多方面进一步加强研究，在摸清家底的基础上，采取相应措施，把中小水电推向新的发展阶段。
第一，指导思想上要进一步确立中小水电在经济社会中的地位。要正确评价各地中小水电开发的积极意义，肯定主流，肯定成绩；要正确评价中小水电开发对生态环境的破坏作用，不要以点代面扩大宣传；对中小水电要以关心爱护的心态对待，不要随意乱扣“无序开发”的“帽子”，乱用“四无电站”的“棍子”去打压；要正确看待民营投资开发中小水电的积极意义，不要一说民营投资开发就是“抢占资源”，就是“为富不仁”。
第二，管理体制上要进一步明确中小水电的主管单位。中小水电开发是一个系统工程，中小水电企业又是一个特殊的群体，对待中小水电企业不能像对待国营大集团那样放手让其自我管理、独立发展。由于自身特点和弱点，中小水电一时还难以应对复杂的市场竞争局面，还需要政府“扶上马送一程”，加以监督指导、支持和帮助。应当有一个既管眼前又管长远、既负责监督指导又关心中小水电整体利益的主管单位来管理中小水电。主管单位的确定，体现“谁审批谁管理”原则，有利于中小水电统筹兼顾、全面发展。
从未来发展趋势看，中小水电企业最终可能被分解、重新组合，一部分被国营发电大集团整合，一部分被有实力的民营资本收购，一部分自行组合为发电集团，以适应市场竞争的需要。所以，当前也可以试行“政府指导、部门监督下的行业管理”过渡模式。
第三，政策措施上要进一步落实国家对清洁可再生能源的扶植政策。《可再生能源法》、《节能发电调度办法》、《电网企业全额收购可再生能源电量监管办法》等法律法规，明确规定了国家对清洁可再生能源“优先调度”、“全额上网”、“同网同价”等扶植政策，作为清洁能源重要组成部分的中小水电也应包括在内。虽然这些政策目前在执行过程中还有一定困难、不能一步到位，而且国家正在进行相应调整，但是基本方向是一致的。
上网电价应该尽快进行改革，以促进电力公平竞争、和谐发展。目前云南省执行的上网电价比较混乱，云南省发展改革委统一制订的标准就有统调和非统调之分，再加上各个地州制订的地方标准，高低不一，参差不齐，不能体现“同网同价”、“同质同价”公平原则。现在已经实现了“全省一张网覆盖”，更应该及时加以整顿和统一。另外，目前国家电价改革试行直供电，对云南省特别是对滇西、滇西北水资源丰富、电力富余的地区来说，是利用充足的电力和丰富的矿产资源、实施矿电结合发展地方工业的机遇，不仅可以促进西部地区经济多元化发展，同时也解决了富余电力外送难的问题。
第四，规范管理上要加强对中小水电的科学规划和管理。怒江州中小水电是靠“多家办电”政策发展起来的，难免“百花齐放”，出现不规范、不科学的个别现象在所难免。这就需要引导教育、纠正偏差，把其引导到正确的轨道。
关于如何加强对中小水电的科学规划和管理：一是要摸清现有中小水电的家底。由于政出多门、口径不一，家底不清的现象普遍存在，目前公布的一些数据还不够准确，需要进一步核实。二是要在弄清目前发展情况的基础上，根据国民经济发展需要和资源科学配比，制订一个科学发展规划，确定火电和水电、大水电和中小水电的科学发展规模和比例，遏制盲目和自由发展的倾向继续蔓延。三是通过规范管理提高中小水电的自身素质，完善各项审批、验收、发电许可手续，建立健全各项管理制度，提高中小水电的管理水平和技能水平，提高发电企业的运营能力和竞争能力。四是加快电网建设，特别是要尽快打通制约滇西电力送出的“剑川瓶颈”，加大“北通道”的送出能力。与此同时，要加大地方工业的建设，提高电力就地消化能力。
总之，中小水电规模日益扩大，而投资来源涉及民间融资，涉及众多民间投资者的切身利益，关系社会和谐与稳定，必须引起重视。（作者系怒江州水电企业协会秘书长）
