水 如何平衡发展之重？
2020/11/23 7:20:21 新闻来源：中国水利杂志
嘉 宾
王 浩 中国工程院院士
张建云 中国工程院院士
王亦楠 国务院发展研究中心研究员
刘颖秋 国家发展和改革委员会宏观经济研究院研究员
李原园 水利部水利水电规划设计总院副院长
主持人
安天杭 中国水利杂志记者
在“两个一百年”奋斗目标的历史交汇点上，党的十九届五中全会为中国绘就了一幅波澜壮阔的发展新图景。从构建新发展格局到改善人民生活品质，再到推动人与自然和谐共生，都离不开水的有力支撑。反观现实，并不富裕又分布不均的水资源家底，能否承载起国家重大发展战略的历史重任？“空间均衡”“把水资源作为最大的刚性约束”是解决新老水问题、保障国家水安全的重大课题。不同的角度往往有着不同看法，是约束区域人口与经济发展规模，还是设法增加水资源的供给？该如何理解空间均衡的深刻内涵和核心要义？在落实空间均衡的背景下，又该如何认识并推动调水工程？本刊聚焦“平衡水与发展”话题，约请不同领域专家学者阐发观点、建言献策，希望为决策提供参考，给读者以启迪。
“失衡”的水与发展
中国水利：首先对各位专家参与本次“圆桌对话”表示欢迎和感谢！说到空间均衡，绕不开我国的水资源分布情况。我们先来看两张图，第一张图是长江流域以北地区、黄淮海水资源一级区、京津冀地区的水资源与国土面积、耕地、人口、GDP占比图，第二张是主要用水对象的分布图。我们先请王浩院士和张建云院士对此进行解读。
▲水资源分布图
▲用水对象分布图
王 浩：从这几张图可以看出，我国水资源分布南方多、北方少，山区多、平原少，与人口、经济、耕地、能源等经济社会要素布局不相匹配。比如长江流域以北的广大地区，国土面积占全国的64%，人口占46%，耕地面积占60%，GDP总量占44%，但水资源量仅占全国的19%。特别是京津冀所在的海河流域，是我国水资源供需矛盾最为突出的地方。在水与人口经济布局方面，我国72%的人口和85%的GDP集中在京津冀、长三角、珠三角等19个城市群。在水与能源方面，能源资源分布与区域经济发达程度、水资源分布均呈逆向分布。比如我国煤炭资源西多东少、北丰南贫，90%以上储量集中分布在北方干旱半干旱地区，而水资源较丰富、经济较发达的东南沿海地区则为贫煤区，总体与水资源南多北少的分布相反。在水与粮食方面，水土资源不匹配，西部和东北地区耕地面积占全国的将近60%，耕地质量和农业生产气候条件也较好，但水资源禀赋并不优越，而北方多数粮食产区，地表水资源紧缺，灌溉用水一半以上来自地下水，甚至部分地区大量超采地下水，对区域生态环境产生不利影响。张建云：据观测资料及模型预测分析，未来我国北方地区水资源衰减态势可能会进一步持续。以2000年以来水文系列统计，北方地区水资源量占全国水资源量的比例进一步降至16%。随着极端干旱事件的增加，一些传统意义上不缺水的地区也可能面临较大的水资源供给压力。在气候变化背景下，西南、西北等江河源头区冰冻圈水资源涵养能力下降，过去50年青藏高原及其相邻地区的冰川面积退缩了15%，多年冻土面积减少了16%，青藏高原湖泊面积从4万km2增加到近5万km2，这些变化正引起“亚洲水塔”的失衡，对我国水资源将产生深远影响。另一个不可忽视的问题是城镇化对水资源的压力。20世纪80年代初，全国人口城镇化率仅30%，2019年已达到60.6%。随着城镇化水平不断提升，人口和经济要素进一步向城市集聚，城市群特别是中心城市的水资源保障问题将日益突出。因此，在未来可预见的一个较长时期内，我国水资源分布与经济社会布局不相匹配这一情况仍将持续，甚至朝不利方面发展，这无疑使我国水安全保障面临长期挑战。
▲“亚洲水塔”
中国水利：我们注意到，王亦楠教授曾发表过一个观点，“我国最为'干渴'的地区并非是沙漠广布的西北，而是华北平原。”王教授，能否给我们解释一下这句话？王亦楠：我国水资源分布与经济社会布局之间极不匹配，甚至严重错位。华北平原人口密集、经济发达，是我国水资源最短缺、水资源与发展之间矛盾最尖锐的地区。以人均水资源量来计算，我国最为“干渴”的地区不是西北，而是华北平原。其中，京津冀地区的人均水资源量比以色列还要低得多。我们需要清醒认识到，我国作为人口最多的发展中国家，实现社会主义现代化、保障粮食安全和建设生态文明，都需要面对非常严峻的“水挑战”。“唯一能阻挡中国奇迹的就是水，缺水会产生严重的政治经济后果”这是国外一些研究机构的看法，值得我们重视。中国水利：如何看待我国目前的区域水资源短缺问题？刘颖秋：除了水资源本身条件之外，通过分析不难发现，我国一些地区缺水是由于产业结构和发展布局不合理、用水定额管控不力、用水浪费等，使区域需水量、用水量大幅度增长，导致水资源超载、水环境超载，出现水安全保障“短板”。李原园：我国是世界上中低纬度降水和河川径流年内集中程度高、年际变化较大的国家之一。大部分地区降水和水资源的年内分配不均，全年降水量、河川径流量的60%～80%集中在汛期，特别是大水年份降水和河川径流更为集中。北方地区水资源的年内集中程度更高，一些地区年径流往往由几次甚至一次降水过程形成。同时，我国降水和径流的年际变化十分显著，南方地区最大和最小年降水量一般相差2～4倍，北方地区一般相差3～6倍，而河川径流量最大和最小年份可相差10～15倍以上，部分地区超过了20倍。水资源量显著的年际变化以及年内高度集中的特点，导致天然来水过程与用水需水过程不相匹配，很多地区出现旱涝急转，给水资源的开发利用和生态保护带来较大难度。
▲漫画“地下水超采”
空间均衡，怎么看？怎么办？
中国水利：不难看出，我国水资源分布与人口经济布局极不匹配，这一问题已成为经济社会高质量发展的制约因素。早在2014年，习近平总书记提出“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”的治水思路，明确“空间均衡”要坚持人口经济与资源环境相均衡，请谈谈对“空间均衡”的理解。王 浩：在水资源领域，“空间均衡”就是实现水资源与人口经济社会发展相均衡，核心就是要坚持“以水定需”，根据可开发利用的水资源量，合理确定经济社会发展结构和规模。一方面提出城市建设、人口集聚、土地开发、产业发展顶层设计的约束控制指导线，倒逼发展规模、发展结构、发展布局优化，确保经济社会发展不超出水资源水生态水环境的承载能力；另一方面，也要保障刚性需求，确保城市群发展、粮食安全、能源安全等国家和区域发展的重大战略，在充分节水的前提下，兴建必要的水利工程，加强水资源的优化配置和科学调度，满足经济社会发展的刚性合理需求。张建云：首先，“空间均衡”是多维度、多要素和多目标的平衡。水资源是基础性的自然资源和战略性的经济资源，是生态环境的控制性要素，还是历史文化的重要载体，具备生态、经济和文化资源和要素的综合价值。因此，“空间均衡”并不是单纯地进行水资源要素在空间上的调节分配，而是以良性健康的水循环为纽带，综合考虑水量、水质、水域和水生态等，推进山水林田湖草生命共同体的统筹治理，实现水资源与人口、经济要素以及其他自然资源、生态环境要素的优化配置，和谐共生。其次，“空间均衡”要推动水资源在全国、流域、区域以及城乡等不同层次的均衡。全国尺度，要优化水资源利用与保护总体布局，强化跨流域跨区域水资源统一调配，实现东中西部、南北方以及不同类型国土空间之间的均衡发展，有效支撑重大国家战略；流域层次，要遵循水循环基本规律，实现上下游、左右岸以及水域与陆域的均衡发展；区域层次，要以水资源承载力为刚性约束，优化经济社会发展规模、结构和布局，实现不同区域的均衡发展；城乡层次，既要充分保障城市核心区水安全，又要因地制宜推进城乡涉水基本公共服务均等化，实现城市与乡村之间的均衡协调发展。最后，“空间均衡”是双向动态平衡而非单向静态的平衡。“空间均衡”取决于区域水资源承载力与压力之间的相互关系。从非均衡状态到均衡状态有两种基本实现路径：一是通过需求侧管理，控制经济社会规模，调整发展布局、结构和方式，降低水资源承载压力；二是通过供给侧优化，调整水资源的时空分布，提升各种可利用水源的调配与集约利用水平，从而提升水资源的承载能力。应根据实际情况将两种路径的各种具体措施合理结合，以实现空间均衡。
▲引滦入津
李原园：“空间均衡”需要把握三点核心要义：一是坚持以水而定、量水而行。水资源开发利用要尊重自然规律和生态规律，首先在保护生态的前提下搞清楚有哪些水可以用，开发利用的上限是多少，根据可开发利用的水资源量，严格控制取用水总量、强度和分布，即合理确定水资源承载能力。二是发挥水资源的最大刚性约束作用。必须根据水资源承载能力，合理确定经济社会发展的布局、结构和规模，将人类开发活动限制在资源环境承载能力范围内，人口规模、产业结构、经济增长速度不能超出水土资源承载能力和环境容量，做到人与自然和谐，天人合一。三是要促进人口经济和资源环境相适应。水资源要取之有时、用之有度，按照空间均衡的要求优化配置水资源格局。根据主体功能区定位，塑造要素有序自由流动、主体功能约束有效、基本公共服务均等、资源环境可承载的区域协调发展新格局。概括来讲，“空间均衡”是在加强生态空间、生态系统完整、生态功能协调和水资源可持续利用的前提下，尊重自然规律、生态规律和经济规律，根据水平衡关系科学确定可利用水资源量上限，尊重经济规律和社会规律，以水而定、量水而行，把水资源作为最大刚性约束，根据经济社会高质量发展和生态文明建设的要求，合理配置水资源，提高水资源利用效率和效益，促进水资源与经济社会、生态环境相均衡。
▲红旗渠水绕太行
中国水利：从专家们的解读中可以看出，“空间均衡”已跨出传统水利行业及工程领域，是一个与政治、经济、社会、生态各方面高度相关的综合概念。我想请教长期从事宏观经济研究，并且在水资源领域也有着丰富经验的刘颖秋教授，您是如何理解“空间均衡”的？刘颖秋：我从区域层面谈谈对空间均衡的认识。“空间均衡”是“十六字”治水思路的重要组成部分。“十六字”治水思路具有较强的针对性和导向性，核心目标就是保障国家水安全。保障国家水安全，必须全国各区域首先实现水安全，而且各区域水安全保障程度要做到基本均衡，这是我国经济社会平稳均衡发展、实现中华民族伟大复兴的客观需要。所以，我理解“空间均衡”是要求我国各区域的水安全保障程度在国土空间上要实现基本均衡。实现水安全保障程度的“空间均衡”，应着力解决一些区域存在的水安全保障“短板”问题。首先要分析区域水安全保障“短板”产生的原因，“对症施策”才能取得事半功倍的效果。由于不同区域的地理环境、气候、自然资源赋存条件、水资源承载能力、经济社会发展水平和布局等千差万别，影响区域水安全保障程度的因素十分复杂，而且一些因素又相互交织，相互影响，不断变化，导致区域水安全保障程度的动态变化，如一些区域水安全保障程度随经济社会发展，呈明显下降趋势。通过深入分析可以看出，虽然导致区域水安全“短板”的主导因素不尽相同，但都是区域经济社会与自然资源、生态环境发展失衡造成的。因此补水安全“短板”，应坚持区域发展与资源、环境相协调的基本原则，突出重点、分类指导，因地制宜、一地一策。
中国水利：谈到空间均衡，“水资源承载力”是一个绕不开的话题。我们注意到，前不久张建云院士提出的“如何优化变化环境下我国水资源承载力，实现健康的区域水平衡状态”，入选了中国科协2020年十大前沿科学问题。张院士，请您介绍一下这个选题的主要观点。张建云：这次各行业学会一共推荐了1380个题目，在全国范围开展网络投票，投票完成后，中国科协又组织了几十位院士和专家评议，最后我们的题目作为十大题目之一入选，这是多年来水利行业第一次也是唯一一次入选的题目，也说明空间均衡不仅有着重要的战略意义，还有着重要的科学价值。当时提出这个选题的时候，还有专家质疑，说“优化变化环境下我国水资源承载力”是个伪命题，认为水资源承载力是有天花板的、是有一个固定值的。我的观点是水资源承载力肯定是动态的。气候地理、生态环境和经济社会条件不断演化，水资源开发利用和节约保护方式也不断变化，人类和自然的发展要求也不是一成不变的，水资源承载力与压力均是动态的，两者之间的均衡状态也将随之发生变动，需要动态适应以实现新的空间均衡。因此，一定要用发展的、动态的观点认识空间均衡。
▲佛子岭水库
以水定需，是减“需”，还是加“水”？
中国水利：看来，要实现人口经济与资源环境均衡，还需要供需两侧共同发力，既要在需求侧科学布局、加强水资源监管，抑制不合理用水需求，也要在供给侧科学合理开发、配置水资源,支撑经济社会高质量发展。2019年，习近平总书记在黄河流域生态保护和高质量发展座谈会上提出，“把水资源作为最大的刚性约束，合理规划人口、城市和产业发展，坚决抑制不合理用水需求”。请谈谈对“发挥水资源最大刚性约束作用”的理解和建议。张建云：过去几十年，我国解决水资源供需不平衡的主导思想是根据经济社会发展用水需求尽可能增加供给，事实证明，这种模式导致水资源的过度开发和粗放利用，往往造成新的用水矛盾，也是不可持续的。因此要转变思路，强化水资源的约束作用。当前我国正在构建国土空间规划体系，在国土空间规划中一定要考虑各流域各区域水资源的承载能力，以此谋划经济发展规模、产业布局等。同时要加强水资源监控，建立水资源承载能力监测评价及预警体系，某个地区一旦用水量超过承载能力，要能通过预警提前干预。此外，要把节水型社会建设放在突出重要的位置，持续推进节水型生产和生活方式，健全水资源控制指标体系，推动建立国家水资源督察制度，建立完善用水总量和强度双控责任追究制，加快解决结构性、效率性缺水问题，创新发展高效节水科技，大力推进非常规水源开发利用并纳入水资源统一配置。
▲山东省莒县长远小流域综合治理/马良
李原园：发挥水资源最大刚性约束作用，首先要确定两个基础：一个是水资源承载能力，即一个流域、一个区域到底有多少水可以用；另一个是用水定额标准，各行业用水定额标准控制到多少合适。确定了这两个基础，才能建立水资源刚性约束机制。在此基础上提三点建议：
一是强化源头管控。加快出台《规划水资源论证管理办法》，把“以水定需”有关要求纳入国民经济和社会发展规划、城市及产业发展等规划，把水资源刚性约束的目标列为约束性指标，严格开展规划水资源论证工作，切实从源头上实施水资源管控，促进经济社会发展布局、产业结构以及生态建设与水资源承载能力相适应。二是严格过程管控。建立取水许可台账，完善取水许可审批权限和程序。实施全过程全覆盖取用水监控，以现有水量监控系统为基础，延伸扩展到支流及地下水，形成干支流、地表地下协同统一的监测网络。建立水资源承载能力监测预警机制，对于超载区进行预警，实行新增取用水的限批。制定产业准入负面清单，严禁列入负面清单内的项目和不符合节水评价标准的项目取用水，切实抑制不合理的用水需求。三是实施事后管控。加强监督考核、事后纠偏，以水资源承载状况评价、取用水监测、主要断面生态下泄流量的监测、地下水水位监测为抓手，加强水资源监管和考核，将结果纳入最严格水资源管理制度考核。
中国水利：王院士，您提到空间均衡的核心是“以水定需”。我们也注意到，今年8月，全国政协召开双周协商座谈会，围绕推动落实“以水定需”协商议政，您作为专家学者也参加了这次座谈会。在落实“以水定需”方面，您有哪些建议？王 浩：“以水定需”是我国治水理念的重大变革。落实“以水定需”，也体现了节水优先的原则，首先要搞清楚有多少水可以利用，哪些水可以利用；进而搞清楚发展对水的需求是什么，哪些是合理的需求和刚性的需求，要予以保证，哪些是不合理的需求，要予以遏制。落实“以水定需”具体包括规范顶层设计、搞好规划水资源论证，推广普及先进节水技术，科学合理制定节水标准，充分发挥水价的经济杠杆作用，强化节水计量监测，加大节水宣传教育力度等六个层面。再具体说，比如节水标准制定，要处理好三个关系：一是国家标准与地方标准的关系。全国层面要有统一导向，不断地向更高节水水平推进，但我国幅员辽阔，不同地区气候条件不同，就说生活用水定额方面，广东和黑龙江，广东天气热，一天洗三次澡，黑龙江三天洗一次澡，这个情况不一样，所以需要制定地方标准。二是强制性标准与引导性标准的关系。现有标准多为引导性标准，或者叫软标准，强制性的标准相对较少，需要加强强制性，作为用水户的义务来履行。三是环节性节水定额与全产业链节水定额的关系。总之，标准定得妥当、定得先进，措施才能真正落地。
一是强化源头管控。加快出台《规划水资源论证管理办法》，把“以水定需”有关要求纳入国民经济和社会发展规划、城市及产业发展等规划，把水资源刚性约束的目标列为约束性指标，严格开展规划水资源论证工作，切实从源头上实施水资源管控，促进经济社会发展布局、产业结构以及生态建设与水资源承载能力相适应。二是严格过程管控。建立取水许可台账，完善取水许可审批权限和程序。实施全过程全覆盖取用水监控，以现有水量监控系统为基础，延伸扩展到支流及地下水，形成干支流、地表地下协同统一的监测网络。建立水资源承载能力监测预警机制，对于超载区进行预警，实行新增取用水的限批。制定产业准入负面清单，严禁列入负面清单内的项目和不符合节水评价标准的项目取用水，切实抑制不合理的用水需求。三是实施事后管控。加强监督考核、事后纠偏，以水资源承载状况评价、取用水监测、主要断面生态下泄流量的监测、地下水水位监测为抓手，加强水资源监管和考核，将结果纳入最严格水资源管理制度考核。
中国水利：王院士，您提到空间均衡的核心是“以水定需”。我们也注意到，今年8月，全国政协召开双周协商座谈会，围绕推动落实“以水定需”协商议政，您作为专家学者也参加了这次座谈会。在落实“以水定需”方面，您有哪些建议？王 浩：“以水定需”是我国治水理念的重大变革。落实“以水定需”，也体现了节水优先的原则，首先要搞清楚有多少水可以利用，哪些水可以利用；进而搞清楚发展对水的需求是什么，哪些是合理的需求和刚性的需求，要予以保证，哪些是不合理的需求，要予以遏制。落实“以水定需”具体包括规范顶层设计、搞好规划水资源论证，推广普及先进节水技术，科学合理制定节水标准，充分发挥水价的经济杠杆作用，强化节水计量监测，加大节水宣传教育力度等六个层面。再具体说，比如节水标准制定，要处理好三个关系：一是国家标准与地方标准的关系。全国层面要有统一导向，不断地向更高节水水平推进，但我国幅员辽阔，不同地区气候条件不同，就说生活用水定额方面，广东和黑龙江，广东天气热，一天洗三次澡，黑龙江三天洗一次澡，这个情况不一样，所以需要制定地方标准。二是强制性标准与引导性标准的关系。现有标准多为引导性标准，或者叫软标准，强制性的标准相对较少，需要加强强制性，作为用水户的义务来履行。三是环节性节水定额与全产业链节水定额的关系。总之，标准定得妥当、定得先进，措施才能真正落地。
▲节水宣传进校园/索向鲁
中国水利：我们也关注到这样一种声音，说“以水定需”就应该坚持节水，立足区域内水资源倒逼经济社会结构调整，抑制不合理用水需求，为什么还要开展调水工程？王 浩：前面谈到，我国基本国情水情决定了必须坚持节水优先，强化水资源管理。我们办事情首先要符合自然规律，跟着要符合经济规律，这个经济规律是什么呢，就是边际成本替代。比如节水有多种措施，以农业滴灌为例，实行滴灌以后，还要节水，进一步措施可以是膜下滴灌，再进一步是水肥耦合的膜下滴灌。随着节水措施深入推进、节水量逐步增加，节水空间越来越小，节水的边际成本就会增加。当节水边际成本超过跨流域调水的边际成本时，从经济学角度讲就要搞跨流域调水，通过水资源配置实现空间均衡。坚持节水优先和跨流域调水不能对立起来，而是一个统一体。再比如，解决水问题，既可以把人迁走，也可以把水调来，如果把水调来的成本只是把人迁走成本的1/10，那建个工程把水引过来，看着花钱多，但实际上重新安置人、重新盖房子花的钱会更多一些，所以要综合、系统、完整、准确地理解和贯彻“十六字”治水思路，这样才能实现空间均衡，把中国的水问题解决好。王亦楠：在“不均衡”这个矛盾中，人口聚集、经济布局是有深刻的历史渊源的，是时代发展的产物，把人口中心、工农业生产的中心转移到水资源富集的西南地区是不现实的。满足经济社会发展的刚性合理需求，就需要跨流域、跨区域调水。
发挥水资源最大刚性约束作用，合理规划人口、城市和产业发展，坚决抑制不合理用水需求，是经济社会可持续发展的必然要求，特别是对于我国这样严重缺水的国家。这些年的确做了很多工作，但有一个关键问题首先应该科学、客观、理性地回答：我国作为人口最多的发展中国家，实现工业现代化、保障粮食安全、建设生态文明，满足人民对美好生活的向往，到底需要多少水资源总量？简言之，首先是目前水资源总量能否满足经济社会可持续发展的需要；其次是如何划分各个用途，使其更科学合理。如果忽略了前者，单纯谈“发挥水资源最大刚性约束作用”将是举步维艰甚至可能是无法实施的。到底需要多少水资源总量，关系着经济社会发展全局，这一点不能发生战略误判。国际经验表明：无论是水资源较为丰富的国家，还是相对缺乏的国家，总用水量均经历了“库兹涅茨曲线”变化过程，达到用水峰值时的人均GDP基本处于15000～20000美元（按购买力平价计），且产业结构呈现出明显的共性，即农业比重降为5%左右，工业为30%～40%，第三产业在60%以上。我国目前人均GDP和产业结构，与此相比还有相当大的差距。参照国际经验，我们要清醒地认识到：我国用水需求的峰值并未到来，未来10～20年经济社会发展与用水总量之间的矛盾将比现在更为尖锐。所以发挥水资源最大刚性约束作用，一方面要在现有水资源条件下，严格控制水资源超载区的城市规模、产业规模和灌溉规模，调整种植结构、产业结构，推广先进的节水技术等；另一方面要把尽快提高可利用的水资源总量作为重中之重、当务之急，不仅要强调节水优先，更要充分估计我国已经异常严峻的水资源短缺形势，及早部署水资源的“开源”。如果发生战略误判，将严重危及国家安全。
发挥水资源最大刚性约束作用，合理规划人口、城市和产业发展，坚决抑制不合理用水需求，是经济社会可持续发展的必然要求，特别是对于我国这样严重缺水的国家。这些年的确做了很多工作，但有一个关键问题首先应该科学、客观、理性地回答：我国作为人口最多的发展中国家，实现工业现代化、保障粮食安全、建设生态文明，满足人民对美好生活的向往，到底需要多少水资源总量？简言之，首先是目前水资源总量能否满足经济社会可持续发展的需要；其次是如何划分各个用途，使其更科学合理。如果忽略了前者，单纯谈“发挥水资源最大刚性约束作用”将是举步维艰甚至可能是无法实施的。到底需要多少水资源总量，关系着经济社会发展全局，这一点不能发生战略误判。国际经验表明：无论是水资源较为丰富的国家，还是相对缺乏的国家，总用水量均经历了“库兹涅茨曲线”变化过程，达到用水峰值时的人均GDP基本处于15000～20000美元（按购买力平价计），且产业结构呈现出明显的共性，即农业比重降为5%左右，工业为30%～40%，第三产业在60%以上。我国目前人均GDP和产业结构，与此相比还有相当大的差距。参照国际经验，我们要清醒地认识到：我国用水需求的峰值并未到来，未来10～20年经济社会发展与用水总量之间的矛盾将比现在更为尖锐。所以发挥水资源最大刚性约束作用，一方面要在现有水资源条件下，严格控制水资源超载区的城市规模、产业规模和灌溉规模，调整种植结构、产业结构，推广先进的节水技术等；另一方面要把尽快提高可利用的水资源总量作为重中之重、当务之急，不仅要强调节水优先，更要充分估计我国已经异常严峻的水资源短缺形势，及早部署水资源的“开源”。如果发生战略误判，将严重危及国家安全。
调水的前提是“科学”
中国水利：调水工程，将水资源从水量相对丰富的流域输送到较为紧缺的流域，是调剂不同流域水量丰枯盈亏，缓解乃至解决缺水地区水资源问题的重要途径。世界范围内开展实施了不少调水工程。关于调水工程的利与弊，请各位专家谈谈看法。王 浩：调水工程为调入区提供必需的水源，保障生活和工业发展用水，缓解因缺水导致的生态危机，也减缓调出区的洪水威胁。同时，调水工程可能引起调出区河流生态环境用水不足，对调入区以及输水渠系两岸也可能有不利的影响。世界上很多国家为了摆脱水荒困境，采取了跨流域调水的办法来改变水资源在空间和时间上的分布不均衡。总体来看，全世界主要调水工程都发挥了极为重要的作用，对工程所涉区域地方经济、地理环境、人文环境以及生态环境造成的影响，都可以通过采取各种措施予以减缓。张建云：水资源与经济社会用水需求不均衡性客观存在，而水安全保障要求的日益提高和保障目标的多元化，促进了跨流域调水工程的规划与建设。调水工程为缺水地区带来了新的发展机遇。一方面可以缓解地区水资源短缺的危机，另一方面更应考量其社会效益和战略意义。当然，调水涉及不同流域间水资源的再分配，打破了原有水资源分布和开发利用格局。调水工程首先会导致流域之间、地区之间在用水权益上的冲突与矛盾，其次导致流域水文过程及生态环境系统的改变，有些影响甚至是不可逆转或无法弥补的。如何预见和降低调水工程的生态环境后效性影响十分重要。最后，调水工程将不同流域“连”在一起，涉及范围广、结构复杂，安全经济运行的难度更高，加剧了水资源系统的复杂性和不确定性。因此，需要从社会、经济、工程和生态环境等多个方面对调水工程进行充分论证、科学评价。在生态文明建设的全局高度，推进调水工程的科学规划与建设运行管理，从政策、措施和工程等方面，对调水工程影响进行必要的补偿，比如推进水资源资产登记和生态补偿制度建设，让更多调水工程成为实现水资源与经济社会协调发展的国之重器。
▲引汉济渭黄金峡水利枢纽二期成功截流
中国水利：解决空间不均衡现状，调水是重要手段，但前提要“科学”。新中国成立后，我国建设了一批调水工程，目前已有130余项已建在建重要调水工程，跨水资源一级区跨流域年度调水量约为200亿m3。结合我国调水工程现状，请谈谈对科学调水的认识和建议。刘颖秋：从总体上讲，我国已建的调水工程有效缓解了调入区供水紧张的状况，促进了当地经济发展，提高了人民生活质量，取得了一定的经济效益、社会效益和环境效益。在调水工程规划、设计、建设、资金筹措和运行管理等方面也积累了许多宝贵的经验。但也存在一些普遍性问题，值得深入思索和探讨。比如，规模大于实际需求量，建成后调水量长期达不到设计规模；水价低于成本，工程运行期财务亏损严重；工程贷款偿还困难；供水水质得不到保障等。这些问题产生的原因错综复杂，但究其根源主要还在于我国兴建调水工程的宏观决策和管理方面存在一些亟待改善的问题。如管理层面上缺少建设调水工程必要性的刚性约束条件；在兴建调水工程方面，如工程规模确定、经济合理性评价、工程可行性论证及风险分析、项目属性定位、供水水价确定等，均缺乏必备的法规体系和规程规范，决策和管理方面与实现科学调水尚有较大差距。 总之，我国地域辽阔，水资源时空分布不均，为满足某些特定地区经济社会发展的用水需求，兴建调水工程是必要的。实现科学调水的前提是切实做到科学决策，强化调水工程的管理，对工程利弊得失及风险做到全面评估。
▲引黄古渠
李原园：调水工程牵扯面广，对经济社会和生态环境影响复杂深远。因此，对与调水工程相关的水量、水质、水价、生态、移民、征地等问题，需要采取科学、谨慎、严格、规范的程序进行论证，特别是对调水工程带来的影响要进行专题分析，深入研究，提出措施。
科学调水的出发点是协调水资源、经济社会、生态环境三大系统协同发展关系，促进人口、经济、资源环境空间均衡，在深入认识和严格遵守水资源的自然规律、生态规律、经济规律、社会规律“四大规律”基础上，开展合理有序的调水。实施科学调水，在宏观战略层面，要统筹调入调出区以及相关受影响地区的经济社会战略布局和生态环境用水需求，实现调水工程布局与城镇建设、农业开发、生态保护在空间上匹配、在功能上协同，对区域调水工程应站在全局角度进行谋划，进而实现“空间均衡”。从流域区域层面，要回答“从哪里调，调到哪里，干什么用”等问题，分析确定重要河湖生态流量（水量）目标，测算河流水资源开发利用上限，弄清楚水从哪儿调；系统分析国家重大发展战略和区域发展布局，测算拟调入区域刚性合理用水需求，弄清楚水调到哪儿去；考虑缺水的轻重缓急以及工程技术难易程度、国家经济承受能力、调水可持续效益等因素，弄清楚调水干什么用、什么时候调水。在具体调水工程论证方面，严格遵守“三先三后”和“确有需要、生态安全、可以持续”的原则，必须保证调出区合理的经济社会用水和生态环境用水，且调水规模不超过调出区水资源开发上限，应彻底挖潜调入区本地资源，充分节水，供水水价应充分体现水资源价值，逐步建立良性运行机制，实现调水综合效益最大化。
科学调水的出发点是协调水资源、经济社会、生态环境三大系统协同发展关系，促进人口、经济、资源环境空间均衡，在深入认识和严格遵守水资源的自然规律、生态规律、经济规律、社会规律“四大规律”基础上，开展合理有序的调水。实施科学调水，在宏观战略层面，要统筹调入调出区以及相关受影响地区的经济社会战略布局和生态环境用水需求，实现调水工程布局与城镇建设、农业开发、生态保护在空间上匹配、在功能上协同，对区域调水工程应站在全局角度进行谋划，进而实现“空间均衡”。从流域区域层面，要回答“从哪里调，调到哪里，干什么用”等问题，分析确定重要河湖生态流量（水量）目标，测算河流水资源开发利用上限，弄清楚水从哪儿调；系统分析国家重大发展战略和区域发展布局，测算拟调入区域刚性合理用水需求，弄清楚水调到哪儿去；考虑缺水的轻重缓急以及工程技术难易程度、国家经济承受能力、调水可持续效益等因素，弄清楚调水干什么用、什么时候调水。在具体调水工程论证方面，严格遵守“三先三后”和“确有需要、生态安全、可以持续”的原则，必须保证调出区合理的经济社会用水和生态环境用水，且调水规模不超过调出区水资源开发上限，应彻底挖潜调入区本地资源，充分节水，供水水价应充分体现水资源价值，逐步建立良性运行机制，实现调水综合效益最大化。
▲南水北调中线生态补水后的滹沱河/赵柱军
中国水利：提到调水，举世瞩目的南水北调堪称典范。2020年南水北调中线一期工程通过科学调度，年度实际供水达86.22亿m3，超过了工程规划的多年平均供水规模，标志着工程运行6年就实现了预期效益。这项工程对我们有何启示？王亦楠：南水北调东线、中线一期工程，是名副其实的生态工程、民生工程，为缺水最严重的华北地区解了燃眉之急、救命之急。这里面一个不可忽视的问题，就是亟须提升社会公众对以南水北调工程为代表的、解决水问题和民生问题的调水工程的认识。南水北调前，华北地区长期依靠超采地下水来支撑经济社会发展，30万km2的华北平原成了世界上最大的地下水漏斗区，超采面积高达18万km2，地下水亏空已高达1800亿m3，而且还在以每年50亿~60亿m3的数量攀升，已经发展到很难更新、循环缓慢的深层地下水超采。地下水超采不像黑臭水体、空气污染能马上感觉到，但其后果却非常严重，比如河道断流、湿地萎缩、地面沉降、海水倒灌，进而导致地下水水质持续恶化，农作物及人们饮水中氟化物明显增加，严重危及人们身体健康。南水北调一期工程建成通水后，沿线40多座大中城市、260多个县区、1.2亿人受益于长江水的补给，供水格局发生根本改变。北京自来水硬度下降近70%，整个华北地区超过500万人结束了长期饮用高氟水和苦咸水的历史。有了南水北调，各地有条件通过采取限制地下水开采、直接补水、置换挤占水等措施来修复受损严重的生态环境。通过实施南水北调生态补水，北方多地河湖干涸、地下水水位快速下降等问题得到缓解。东线一期工程建成后，京杭大运河成为一条自黄河以南直至长江全线都可通航的“黄金水道”，新增运力达到1350万t，相当于在水上架设了一条新“京沪铁路”。关于南水北调目前存在的问题，比如价格高于当地水或引黄水、配套工程还需完善等，都不是弊大于利的颠覆性问题，而是可以通过技术和管理解决的问题。需要强调的是，美国加州北水南调经过17年才达到原来设计的输水能力，而南水北调这样的超级工程，目前通水才六七年时间，就已经发挥出显著效益，未来更长时间工程效益也将更加充分地发挥。这期间，还需要受水区管理调度与配套工程不断优化，需要经济手段、市场激励、政策保障等综合施策，需要多方共同努力。
调水工程，科学引领再出发
中国水利：今年7月份国务院常务会议专门部署五大类150项重大水利工程，其中水资源优化配置工程达26项。刚刚结束的十九届五中全会，明确“十四五”时期将推进国家水网、重大引调水等重大工程项目建设。启动这些重大水利工程有何背景？张建云：我认为这些重大工程的提出，主要基于两个“不”：一个是“不平衡”，另一个是“不充分”。在不平衡方面，主要是经济社会发展与水资源供给能力不平衡，水资源开发利用与其他生态要素保护不平衡；在不充分方面，则主要表现为水资源节约利用不充分、水资源优化配置与调度不充分。这些不平衡、不充分问题与我国水利工程体系不完善、不健全密切相关，与水资源保障能力不能满足经济社会发展需求密切相关。因此，需要加快补齐水利设施短板，大力提升水利发展质量和效益，强化水安全综合保障能力。李原园：启动这些重大水利工程建设是水利事业顺应新时代要求、贯彻新发展理念的重要体现，是适应水利发展规律的必然选择，主要包括三个方面：一是基于我国水安全保障形势的需要。面对不确定性增加的外部发展环境和全球气候变化带来的风险挑战，实现高水平的水安全保障目标，要求加强重大基础性水利工程建设，解决水旱灾害防御和水资源优化配置问题。二是基于新发展阶段的新需要。“十四五”时期我国将进入全面建设社会主义现代化国家新征程，新的发展阶段对充分发挥水利基础设施在防洪减灾、水资源综合利用、水生态环境治理保护等方面的整体效益提出了更高要求。三是基于水资源统筹调配，实现空间均衡的需要。通过合理配置水资源，优化水资源空间布局，充分发挥水利工程网络化的组合效益和整体效能，是促进人口经济与资源环境承载力、洪水风险状况相适应，推动高质量发展的必然要求。
▲南水北调中线河北涞涿段倒虹吸工程/王凯
中国水利：下一步，应该如何更科学地推进这些调水工程？ 王 浩：工程规划和建设必须严格遵循“确有需要、生态安全、可以持续”的基本原则。“确有需要”是前提基础。比如对于调水工程，需要深入分析受水区水资源利用现状和节水水平，评估区域极限节水潜力，预测合理的用水需求，研究是否可以通过深度节水、非常规水源利用、水资源科学调配等区域内部措施保障经济社会发展和生态环境用水，只有在深度节水等措施无法支撑的条件下，才考虑新的水资源优化配置工程。“生态安全”是控制条件。每项工程都要经过严格的环境影响评价，既要有规划环评，也要有项目环评，两道关控制，确保工程规划与建设的生态安全，对生态有影响的项目要调整优化，生态代价大的项目坚决不能上马。“可以持续”也是重要前提条件。重大调水工程投资大，影响深远，风险众多，必须确保工程水价和运行管理体系可以持续，发挥长远效益。同时在项目的规划论证和建设运行过程中，还要充分发挥民主决策的作用，听取各方的意见，不断优化完善工程规划和建设实施方案，实现工程效益的最大化和工程影响的最小化。张建云：对于这些工程的推进，一是按照可持续发展的原则，严格项目前期论证，确保高标准、高要求、高质量建设精品工程，打造我国乃至世界基础设施建设的样板。二是要坚持问题导向、有序推进，强化对国家重大发展战略的支撑。积极推进保障人民群众生命财产安全和基本用水需求，稳定经济社会发展，服务于国家重大战略实施的工程。三是要注重生态环境保护，将生态环保、绿色低碳贯穿到工程设计与建设、运行全过程，充分发挥水利工程在生态环境保护修复中的作用，尽可能实现经济社会与生态环境综合效益的最优化。四是要充分注重流域与区域系统治理，在推进重点工程建设的同时，要同步提升所在流域和区域水资源高效集约利用水平，严格水资源监管，推进山水林田湖草系统治理。五是要以这些重点工程建设为契机，探索和深化水利工程投融资体制改革，以市场化改革加快推动水利工程建设，完善工程建设运行营商环境。王亦楠：一是尽早摸清家底、准确研判我国未来水资源的缺口有多大，科学客观地评估节水的潜力，真正把解决水资源短缺问题的迫切性提到国家安全高度。二是考虑大型工程建设周期长的实际，尽早部署一批对解决我国水资源短缺危机、支撑国家战略、保障国家安全有重大意义的水利工程，如南水北调西线工程，做好科学规划，加快前期工作，尽早开工建设。三是尽快完善有利于我国水资源开发和优化配置的管理体制和机制。如何处理好“政府与市场的关系”，如何“使市场在资源配置中起决定作用和更好发挥政府作用”，在水的问题上尤为迫切。刘颖秋：第一，要确立兴建调水工程的刚性约束条件。调水工程可以解决地区水安全保障“短板”的制约问题，但绝对不可将兴建调水工程视为唯一的有效途径。要坚持以水定城、以水定地、以水定人、以水定产，走协调发展之路，有些地区通过优化调整产业结构和布局、严格执行用水管理制度等措施，可逐步消除“短板”。因此，需要通过法规确立调水工程建设的刚性约束机制。比如，水资源短缺地区如果计划跨流域调水，需具备以下条件：人口、城镇、产业发展格局基本合理，进一步优化调整产业结构和布局、减少水需求量的空间有限；坚持节约用水，已基本实现全面节水，用水定额接近或达到节约用水定额水平；是国家或区域发展战略规划布局中的重要区位；区域赋存国家发展需要开发的重要矿产资源。第二，严把新建调水工程可行性研究的关口，这是实现科学调水的重要环节。我国已建调水工程存在的问题，首先是在工程可行性研究阶段出现偏差，其次是对项目的社会评价和风险分析普遍重视不够。建议今后新建调水工程，一定要把好可行性研究的关口，着手制定并细化相关的法规、规范、导则，使调水工程可行性研究程序规范化。同时要给工程可行性研究人员、评审专家创造独立、求实、公正、公平的环境。第三，加强对调水工程的后评价工作。建议主管部门能抓住几个典型调水工程开展后评价工作，认真地解剖几个“麻雀”，相信一定受益匪浅。
