【水电百年】移民工作逐步向人本转型
2010/8/25 9:14:13 新闻来源：中国电力新闻网
福润社稷
——水电开发移民工作向人本转型
本网记者 赵栋
安土重迁，故土难离，始终是千百年来积淀在中国百姓心中的情结。在传统观念影响下，水电移民工作成为一项异常庞杂且艰巨的任务。
我国党和政府历来重视水电开发中的移民工作，新中国成立六十年以来，我国移民工作取得了很大的成绩。水电开发中的移民得到了基本的安置，社会基本稳定，相关的法律法规体系逐步完善，移民的生产生活达到甚至超越了搬迁前水平，库区的科、教、文、卫等事业和基础设施条件也因水电开发而获得了极大的改善。
随着移民工作的进一步深入，我国的移民工作也在不断地探索新路子、总结新经验，于利弊得失中走向成熟和理性。“以人为本”的移民工作做法也让和谐发展理念由梦想照进了现实，并不断地在实践中继续得以丰富、完善和发展。
移民安置注重长效机制
１９９２年１０月，三峡工程施工准备期。湖北秭归杨贵店村７０多岁的老党员谭得训说服４个儿子，全家老少拆掉４间大瓦房，搬进了临时帐篷。随后，轰鸣的挖土机在他拆除的住宅基地里铲出三峡工程第一铲土。按照当时媒体的报道，他们是三峡百万移民搬迁的第一户，涉及百万人口的三峡移民就此拉开序幕。
水电开发中的移民，绝非众多人口的简单重组，它所引发的巨大社会变迁，绝不亚于水电库区沧海桑田的变化。移民工作涉及到社会政治、经济、文化等各领域以及各方面的利益格局调整，是一项复杂的系统工程，对于如此庞大的社会性工程，在实施时必须要慎之又慎。
如果说水电大坝物理构成是坚不可摧的钢筋混凝土，其精神基石则是我国众多移民的无私奉献。同这种奉献相呼应的，是政府大量细致、深入的移民调查，以及在探索移民安置工作中所作出的努力。这种努力，与三峡百万移民这项被称为世界上难度最大的水利移民工程一样，将载入史册，彪炳千秋。
在移民安置的方式方法上，我国进行了多种创新模式的改革探讨和实践。“移民能否‘搬得出，稳得住、逐步能致富’，这不仅是简单的经济问题，更事关社会发展大局。”面对牵涉社会各方面敏感神经的移民问题，两院院士潘家铮告诫水电开发者：“要解决好移民难题，使移民成为水电开发中的受益者，唯一出路就是真正按照科学发展观办事。”
“一个主导思路便是，将安置性补偿移民转变为开发性移民，在解决老移民遗留问题过程中，也提高了新移民的补偿标准。”中国水力发电工程学会副秘书长张博庭说，水电开发中移民工作的开展也随着时代的变迁有着不同时代的烙印，当前必须要以科学发展观为指导，主动探讨解决之道。
我国水电工程移民安置自１９５０年起，经历了计划经济时期、改革过渡时期、市场经济时期三个阶段。这三个阶段水电建设涉及的移民搬迁安置条件逐渐好转，遗留问题也逐步减少，移民问题逐步走上了科学发展的道路。
进入社会主义市场经济时期，入股分红安置模式、长期补偿模式、社会保障安置模式、商业保险安置模式等方式方法也被运用到实践当中。
这些移民安置的创新模式，在许多水电站项目的水库移民工作中也取得了可喜的效果。如广西长洲水利枢纽库区进行的长期补偿安置模式，按照被淹没土地的年生产价值，在工程使用期内逐年补偿，得到了广大移民群众的拥护。云南省在金沙江中游水电开发移民安置补偿的实践中提出了“１６１１８政策”，即立足一个长效补偿机制，实行六种安置方式并举，建立一项库区发展资金，享受统一后扶持政策，采取八条移民安置措施。此举建立了不降低移民原有生活标准的长期生活保障制度，缓解了高度紧张的“人地矛盾”，较好地解决了“三农”问题，加快了城镇化建设，使水电站建设、运行、生态保护等与移民长期利益融为一体，极大地提升了移民搬迁的意愿和热情。
随着水电开发进一步发展，移民工作也愈发显得复杂，水电建设逐步转向地处西南的川滇藏等少数民族地区，移民实施的组织难度加大，“负示范效应”以及移民安置区的可持续发展能力受到考验，单纯的经济手段已经不能够解决好所有的移民问题。
２００６年３月２９日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，审议并原则通过了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例（修订草案）》。修订后的条例，调整了土地补偿费和安置补助费标准，规范了移民安置的程序和方式，完善了后期扶持制度和移民管理体制。
水电开发者也提出了新的思路，即将水电移民工作纳入到国家新农村建设试点中，全面开展新农村建设工作。相关人士表示，我国目前的工业现代化已经从由农业养育工业，开始转向工业反哺农业的阶段，中央提出社会主义新农村建设的号召，我们完全可以作为国家新农村建设的试点，由工程的拆迁补偿加上一部分国家财政的补贴，全面开展新农村建设工作。
移民工作带动库区发展
据中国水力发电工程学会提供的数据显示，新中国成立６０年来，我国水利水电工程有２５００多万移民，其中水电站水库移民有７００多万人，征用耕地约７００万亩。目前，征用耕地万亩以上正在建设的水电站工程有２１个，移民７５万人。
就具体项目而言，我国先后完成了三门峡、新安江、密云、丹江口等２８０多座大型水库的移民安置，涉及动迁移民１０００多万人。２０世纪９０年代以来，小浪底、三峡等大型水利项目相继开工，动迁移民２００多万人。近年来，西南水电开发提速也涉及到大量的移民问题。
“当年三峡大坝建设时曾存在蓄水１５５米和１７５米的两种标准的争论，实质便是为在１５５米与１７５米这２０米水位中存在７０万人口的移民问题而争论。”张博庭介绍，在重大项目建设时，这种争论的存在，本身就体现了国家对移民工作的高度重视。
多年来，在党和国家的高度重视下，移民工作为当地带来了更多更大范围的变化，对当地库区的基础设施、生产条件、移民生活水平、安置区居民关系、经济发展都起到了明显的改善作用。
一些数据也佐证了这一点。由于我国水库移民搬迁后采用了国家新的村镇规划法规规定的用地标准，移民后普遍较原有水平扩大了生活用地面积，由原来的人均５０平方米左右增加至６０～８０平方米。对于从事二、三产业安置的移民，一般都配置不低于０．５亩的耕地，以减少其他经营风险可能带来的损失。中国水利水电科学研究院副院长贾金生在接受记者采访时介绍，为扶持移民，各有关省级政府根据国家规定，出台了水电工程后期扶持基金提取办法。根据工程规模和移民人数不同，提取量为年电量的０．００２元／千瓦时～０．００５元／千瓦时不等，移民扶持基金对移民的生活改善提供了稳定的资金后援。
调查显示，在新建的水电工程库区，移民生活水平普遍有所提高。同时，移民地区的用电、交通、教育、医疗等条件也因为水电站的建设和移民新区的建设而得到大幅度的改善和提升。很多地区当地老百姓出现了争当移民的现象。２００４年联合国大会上也对中国移民工作给予了高度肯定，并表示值得推广。
无论是新的探索还是尝试，水电移民工作仍将伴随着水电开发继续发展，让移民成为水电开发的受益者，不仅已经成为普遍共识，还是当前乃至更为长远的移民工作中要考虑的首要问题。
【评论】
以人为本注重和谐发展
本网评论员
一部中国水电发展史，不仅仅是水电工程建设本身的历史，也是一部水电移民发展史，它不仅向世人展示了我国能修建世界一流的水利水电工程，还能够实施世界上难度最大的水利水电移民工程。
移民安置工作涉及社会政治、经济、文化等各领域各方面利益格局的调整，是一项复杂的系统工程，同时是一个很复杂的社会问题。水电开发进一步深入，各种新情况新问题接踵而至，我国移民工作愈发复杂，任务愈发艰巨。
当前我国移民问题不仅局限在移民补偿上，很多其他因素都使得移民工作难度加大。新形势下，各地政府、水电开发企业、移民及其所在的农村集体经济组织在市场经济状况下关系异常复杂，而地方政府既是移民安置的组织者，又是水库淹没处理涉及的利益方，也使整个组织实施移民的关系更加复杂。随着社会的发展，人地矛盾更加突出，以农为主的安置方式面临挑战；随着水电建设逐步向西南少数民族地区推进，移民安置困难也逐步加大。此外，“负示范效应”导致一些移民动员难度增大，一些老水库至今仍然存在悬而未决的遗留问题。
面对水电开发移民工作中的诸多新情况新问题，如何在深入研究的基础上，综合全面考虑解决水库移民中的突出矛盾，从根本上突破我国水电建设中移民问题的瓶颈，保障水电开发的合理有序进行，是当前乃至很长一段时间内移民工作的重要任务。
我国对水电移民工作一个突出的要求便是，必须要以人为本，以实事求是的精神和科学的态度，站在整个国家、社会的高度，客观理性地思考解决我国水库移民工作。
首先，要客观历史地认识我国水库移民问题。在我国改革开放前后相当长一段时间，由于经济基础相对落后，我国对水电移民的补偿并未跳出当时的政策环境，“重工程，轻移民”的思想是在特定历史条件和背景下形成。移民工作发展与当时社会发展阶段相关，不能因为过去移民工作的不到位而否定移民工作本身，进而否定水电开发。
其次，单纯的经济手段并不能解决所有的移民问题，必须进行深入的探讨和创新。在移民工作推进过程中，提高移民补偿标准未必就能体现公平，还要考虑移民之间的“攀比”问题和补偿的公平合理问题。
再次，移民规划应纳入到更高层次的规划中。我国水电开发规划已经与整个地区的宏观发展规划结合起来。在此基础上的安置移民规划，也应当配合各种相应产业的发展计划、移民培训计划、交通水利发展计划、下游及受益区对口支援计划等等，务求移民安置规划能落到实处。
科学发展观的核心是以人为本，开发水电必须符合广大人民的根本利益，更不能忘记移民的利益。随着水电开发进一步深化，水电移民工作面临不同时期的不同新问题，移民工作不仅要考虑长效机制问题，还要考虑发展中面临的新问题。解决好移民问题必须要“以人为本”，通过全面协调、统筹兼顾和可持续发展的根本方法和思路，以发展的眼光解决移民工作中遇到的问题，促进水电开发的和谐发展。
——水电开发移民工作向人本转型
本网记者 赵栋
安土重迁，故土难离，始终是千百年来积淀在中国百姓心中的情结。在传统观念影响下，水电移民工作成为一项异常庞杂且艰巨的任务。
我国党和政府历来重视水电开发中的移民工作，新中国成立六十年以来，我国移民工作取得了很大的成绩。水电开发中的移民得到了基本的安置，社会基本稳定，相关的法律法规体系逐步完善，移民的生产生活达到甚至超越了搬迁前水平，库区的科、教、文、卫等事业和基础设施条件也因水电开发而获得了极大的改善。
随着移民工作的进一步深入，我国的移民工作也在不断地探索新路子、总结新经验，于利弊得失中走向成熟和理性。“以人为本”的移民工作做法也让和谐发展理念由梦想照进了现实，并不断地在实践中继续得以丰富、完善和发展。
移民安置注重长效机制
１９９２年１０月，三峡工程施工准备期。湖北秭归杨贵店村７０多岁的老党员谭得训说服４个儿子，全家老少拆掉４间大瓦房，搬进了临时帐篷。随后，轰鸣的挖土机在他拆除的住宅基地里铲出三峡工程第一铲土。按照当时媒体的报道，他们是三峡百万移民搬迁的第一户，涉及百万人口的三峡移民就此拉开序幕。
水电开发中的移民，绝非众多人口的简单重组，它所引发的巨大社会变迁，绝不亚于水电库区沧海桑田的变化。移民工作涉及到社会政治、经济、文化等各领域以及各方面的利益格局调整，是一项复杂的系统工程，对于如此庞大的社会性工程，在实施时必须要慎之又慎。
如果说水电大坝物理构成是坚不可摧的钢筋混凝土，其精神基石则是我国众多移民的无私奉献。同这种奉献相呼应的，是政府大量细致、深入的移民调查，以及在探索移民安置工作中所作出的努力。这种努力，与三峡百万移民这项被称为世界上难度最大的水利移民工程一样，将载入史册，彪炳千秋。
在移民安置的方式方法上，我国进行了多种创新模式的改革探讨和实践。“移民能否‘搬得出，稳得住、逐步能致富’，这不仅是简单的经济问题，更事关社会发展大局。”面对牵涉社会各方面敏感神经的移民问题，两院院士潘家铮告诫水电开发者：“要解决好移民难题，使移民成为水电开发中的受益者，唯一出路就是真正按照科学发展观办事。”
“一个主导思路便是，将安置性补偿移民转变为开发性移民，在解决老移民遗留问题过程中，也提高了新移民的补偿标准。”中国水力发电工程学会副秘书长张博庭说，水电开发中移民工作的开展也随着时代的变迁有着不同时代的烙印，当前必须要以科学发展观为指导，主动探讨解决之道。
我国水电工程移民安置自１９５０年起，经历了计划经济时期、改革过渡时期、市场经济时期三个阶段。这三个阶段水电建设涉及的移民搬迁安置条件逐渐好转，遗留问题也逐步减少，移民问题逐步走上了科学发展的道路。
进入社会主义市场经济时期，入股分红安置模式、长期补偿模式、社会保障安置模式、商业保险安置模式等方式方法也被运用到实践当中。
这些移民安置的创新模式，在许多水电站项目的水库移民工作中也取得了可喜的效果。如广西长洲水利枢纽库区进行的长期补偿安置模式，按照被淹没土地的年生产价值，在工程使用期内逐年补偿，得到了广大移民群众的拥护。云南省在金沙江中游水电开发移民安置补偿的实践中提出了“１６１１８政策”，即立足一个长效补偿机制，实行六种安置方式并举，建立一项库区发展资金，享受统一后扶持政策，采取八条移民安置措施。此举建立了不降低移民原有生活标准的长期生活保障制度，缓解了高度紧张的“人地矛盾”，较好地解决了“三农”问题，加快了城镇化建设，使水电站建设、运行、生态保护等与移民长期利益融为一体，极大地提升了移民搬迁的意愿和热情。
随着水电开发进一步发展，移民工作也愈发显得复杂，水电建设逐步转向地处西南的川滇藏等少数民族地区，移民实施的组织难度加大，“负示范效应”以及移民安置区的可持续发展能力受到考验，单纯的经济手段已经不能够解决好所有的移民问题。
２００６年３月２９日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，审议并原则通过了《大中型水利水电工程建设征地补偿和移民安置条例（修订草案）》。修订后的条例，调整了土地补偿费和安置补助费标准，规范了移民安置的程序和方式，完善了后期扶持制度和移民管理体制。
水电开发者也提出了新的思路，即将水电移民工作纳入到国家新农村建设试点中，全面开展新农村建设工作。相关人士表示，我国目前的工业现代化已经从由农业养育工业，开始转向工业反哺农业的阶段，中央提出社会主义新农村建设的号召，我们完全可以作为国家新农村建设的试点，由工程的拆迁补偿加上一部分国家财政的补贴，全面开展新农村建设工作。
移民工作带动库区发展
据中国水力发电工程学会提供的数据显示，新中国成立６０年来，我国水利水电工程有２５００多万移民，其中水电站水库移民有７００多万人，征用耕地约７００万亩。目前，征用耕地万亩以上正在建设的水电站工程有２１个，移民７５万人。
就具体项目而言，我国先后完成了三门峡、新安江、密云、丹江口等２８０多座大型水库的移民安置，涉及动迁移民１０００多万人。２０世纪９０年代以来，小浪底、三峡等大型水利项目相继开工，动迁移民２００多万人。近年来，西南水电开发提速也涉及到大量的移民问题。
“当年三峡大坝建设时曾存在蓄水１５５米和１７５米的两种标准的争论，实质便是为在１５５米与１７５米这２０米水位中存在７０万人口的移民问题而争论。”张博庭介绍，在重大项目建设时，这种争论的存在，本身就体现了国家对移民工作的高度重视。
多年来，在党和国家的高度重视下，移民工作为当地带来了更多更大范围的变化，对当地库区的基础设施、生产条件、移民生活水平、安置区居民关系、经济发展都起到了明显的改善作用。
一些数据也佐证了这一点。由于我国水库移民搬迁后采用了国家新的村镇规划法规规定的用地标准，移民后普遍较原有水平扩大了生活用地面积，由原来的人均５０平方米左右增加至６０～８０平方米。对于从事二、三产业安置的移民，一般都配置不低于０．５亩的耕地，以减少其他经营风险可能带来的损失。中国水利水电科学研究院副院长贾金生在接受记者采访时介绍，为扶持移民，各有关省级政府根据国家规定，出台了水电工程后期扶持基金提取办法。根据工程规模和移民人数不同，提取量为年电量的０．００２元／千瓦时～０．００５元／千瓦时不等，移民扶持基金对移民的生活改善提供了稳定的资金后援。
调查显示，在新建的水电工程库区，移民生活水平普遍有所提高。同时，移民地区的用电、交通、教育、医疗等条件也因为水电站的建设和移民新区的建设而得到大幅度的改善和提升。很多地区当地老百姓出现了争当移民的现象。２００４年联合国大会上也对中国移民工作给予了高度肯定，并表示值得推广。
无论是新的探索还是尝试，水电移民工作仍将伴随着水电开发继续发展，让移民成为水电开发的受益者，不仅已经成为普遍共识，还是当前乃至更为长远的移民工作中要考虑的首要问题。
【评论】
以人为本注重和谐发展
本网评论员
一部中国水电发展史，不仅仅是水电工程建设本身的历史，也是一部水电移民发展史，它不仅向世人展示了我国能修建世界一流的水利水电工程，还能够实施世界上难度最大的水利水电移民工程。
移民安置工作涉及社会政治、经济、文化等各领域各方面利益格局的调整，是一项复杂的系统工程，同时是一个很复杂的社会问题。水电开发进一步深入，各种新情况新问题接踵而至，我国移民工作愈发复杂，任务愈发艰巨。
当前我国移民问题不仅局限在移民补偿上，很多其他因素都使得移民工作难度加大。新形势下，各地政府、水电开发企业、移民及其所在的农村集体经济组织在市场经济状况下关系异常复杂，而地方政府既是移民安置的组织者，又是水库淹没处理涉及的利益方，也使整个组织实施移民的关系更加复杂。随着社会的发展，人地矛盾更加突出，以农为主的安置方式面临挑战；随着水电建设逐步向西南少数民族地区推进，移民安置困难也逐步加大。此外，“负示范效应”导致一些移民动员难度增大，一些老水库至今仍然存在悬而未决的遗留问题。
面对水电开发移民工作中的诸多新情况新问题，如何在深入研究的基础上，综合全面考虑解决水库移民中的突出矛盾，从根本上突破我国水电建设中移民问题的瓶颈，保障水电开发的合理有序进行，是当前乃至很长一段时间内移民工作的重要任务。
我国对水电移民工作一个突出的要求便是，必须要以人为本，以实事求是的精神和科学的态度，站在整个国家、社会的高度，客观理性地思考解决我国水库移民工作。
首先，要客观历史地认识我国水库移民问题。在我国改革开放前后相当长一段时间，由于经济基础相对落后，我国对水电移民的补偿并未跳出当时的政策环境，“重工程，轻移民”的思想是在特定历史条件和背景下形成。移民工作发展与当时社会发展阶段相关，不能因为过去移民工作的不到位而否定移民工作本身，进而否定水电开发。
其次，单纯的经济手段并不能解决所有的移民问题，必须进行深入的探讨和创新。在移民工作推进过程中，提高移民补偿标准未必就能体现公平，还要考虑移民之间的“攀比”问题和补偿的公平合理问题。
再次，移民规划应纳入到更高层次的规划中。我国水电开发规划已经与整个地区的宏观发展规划结合起来。在此基础上的安置移民规划，也应当配合各种相应产业的发展计划、移民培训计划、交通水利发展计划、下游及受益区对口支援计划等等，务求移民安置规划能落到实处。
科学发展观的核心是以人为本，开发水电必须符合广大人民的根本利益，更不能忘记移民的利益。随着水电开发进一步深化，水电移民工作面临不同时期的不同新问题，移民工作不仅要考虑长效机制问题，还要考虑发展中面临的新问题。解决好移民问题必须要“以人为本”，通过全面协调、统筹兼顾和可持续发展的根本方法和思路，以发展的眼光解决移民工作中遇到的问题，促进水电开发的和谐发展。
