李其道：农村水电改革与管理记述
2009/4/2 9:39:10 新闻来源：中国能源网
为纪念改革开放30周年，提供以下材料，供关心农村水电改革发展的同志参考。
（一）农村水电体制与改革回顾
1.农村水电管理体制
（1）行业管理部门机构职能
新中国成立初期，国民经济刚刚恢复，党和政府就重视农村水电的发展。1953年在水利部设置了农村水电的专管机构。此后水利、电力几分几合，但农村水电及电气化事业始终由水利部门实施管理，这既是历史史实，也是水利事业改革发展的内在要求。
根据国务院批准的“三定方案”和国务院国发[1999]２号文件赋予水利部的职责，经国务院领导批准，中央机构编制委员会办公室以中编办字[1999]73号文件批复水利部成立农村水电及电气化发展局，行使以下职能：①指导水利行业的水电管理；②组织协调农村水电电气化工作；③组织实施水利行业农电体制改革、农网建设改造和城乡同网同价等工作；④承办水利部交办的其他事项。成立农村水电及电气化发展局，是在国务院机构改革中采取的一项新举措。以上1-3项职能都是行政职能，每一项职能都具有十分丰富的内涵。
现行《中华人民共和国电力法》规定：“……国务院有关部门在各自的职责范围内负责电力事业的监督管理。…… 县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责电力事业的监督管理。”
新修订的《中华人民共和国水法》规定：“国家水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。”“县级以上地方人民政府水行政主管部按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”
国务院办公厅国办函[2003]15号文件指出，关于启动小水电代燃料试点，由水利部牵头，会同国家发改委、西部开发办提出意见并抓紧组织实施。
中华人民共和国SL30-2003《水电农村电气化标准》规定：“水行政主管部门是农村水电行业管理部门，要做好农村水电法规政策、资源开发、工程建设、资产监管、市场监督、安全生产、科技进步、教育宣传、现代化建设等行业管理工作。”“各级水行政主管部门应农村水电管理机构健全、职责明确、工作到位。”“应完成农村水能资源规划，建立水能资源开发许可、有偿使用和市场交易制度。”“农村水电设计市场、设备市场、建设市场应规范、透明、公开，监督管理有力。”
上个世纪60年代以来，从中央到县均建立了各级政府领导下的水利职能部门和负责水电建设与管理的机构，并拥有相应的专业科技、管理力量，形成了完整的水利系统水电管理体系。1998年机构改革后，全国水利系统水电管理机构多样、职能配置参差不齐。2003年水利部对全国省、地、县级水电管理机构、职能、人员进行了一次调查，建立了详细的数据库，掌握了各地的农村水电管理实际状况，对重点地区的机构职能建设进行了分类指导。各地普遍重视和加强了农村水电的能力建设，落实了机构和职能，充实了人员，为加强农村水电行业管理提供了良好的基础和平台。
农村水电是农村基础设施和公共设施，要求发挥政府主导作用，履行政府职责。包括依法行政、行使行业管理和组织指导企业管理。
（2）农村水电体制形式
农村水电主要是发供一体的体制形式。上个世纪50年代，农村水电是指500千瓦及以下的水电站和送电线路；60年代，是指单机500千瓦、总容量3000千瓦及以下的水电站和送电线路；70年代，是指单机6000千瓦、总容量1.2万千瓦及以下的水电站和相应的送变电工程；进入80年代，是指单站容量在2.5万千瓦及以下的水电站和配套小电网；进入90年代，是指单站容量在5万千瓦及以下的水电站和配套电网，同时一些地方开始举办经营总装机5万、10万千瓦及以上的水电站和配套电网。几十年来，农村水电的主要体制形式是发供一体的地方独立配电企业（或实体、单元），供需直接见面，既有电源，又有电网，并与主网进行电能交换交易，余电上主网，不足从主网购入。
（3）自建、自管、自用“三自”方针的形成
这既是农村水电体制形式和管理体制的实践总结，又是指引农村水电巩固、改革、完善体制形式和管理体制的指针。
1973年原水电部总结广东省的经验，在(73)水电生字第53号文件上第一次提出：“为了保护群众办电的积极性，巩固办电成果，今后小水电建设应实行'谁建、谁管、归谁所有'的政策。”
1974年广西陆川全国小水电工作座谈会纪要提出：“小水电要坚持'谁建、谁管、归谁所有'的原则。农村水电应以本地自发自用为主，在有利于农村用电和巩固发展农村水电的前提下，可与大电网联网运行。联网后，国家电网对小水电的上网电价以大电网保本不赚为原则确定。坚决制止'大电网一到，小水电吞掉'的错误倾向。”
1975年原水电部(75)水电生字第27号文件提出：“在电网供电区和电网邻近地方的小水电，在自发自用的基础上联入电网，实行余缺调剂。小水电联网后，所有权不变。电网以保本不赚的原则来确定小水电送给电网的电价。即以电网平均销售电价减去电网供电成本(包括线损)和税金，作为收购小水电的电价。”
1977年第三次全国农业机械化会议明确提出：“发展小电站，要实行地、县、社、队四级办电，谁办谁有谁用”。
1978年原水电部在湖北召开的全国小水电工作会议纪要提出：“认真施行政策，坚持'谁建、谁有、谁管、谁受益'的原则。小水电建设有着群众性强、地方性强、政策性强的特点，必须认真执行党的政策，用政策调动群众办电的积极性。”
1979年分部后，水利部副部长李伯宁在全国小水电座谈会上提出：“坚持'谁建、谁有、谁管、谁受益'的原则，是经过反复证明了的多快好省发展小水电的道路。”
1980年召开全国小水电成都现场会议前夕，国家农业委员会《农委简报(增刊第十四期)》在《目前小水电的建设情况和急待解决的问题》的“内容提要”上，将“四谁”原则，提为“四谁”政策。提出：“应继续执行对小水电'谁建、谁有、谁管、谁受益'的政策，在体制上实行'建设和管理统一，发电和供用电统一'的原则，以调动地方小水电的积极性。”成都现场会上以及此后，都改提为“四谁”政策。浙江等省还提出“四谁”政策、“两统一”原则。
1981年合部前，水利部和电力部在《联网纪要》中将“四谁”政策改提为“四谁”方针。
1982年邓小平同志在四川听了允许地方自建、自管、自用小水电，可以推动农村经济发展，并在丰水季节实行下浮电价，让农民群众用电煮饭烧水的汇报后，指出：“中央、国务院给个政策，群众、国家都得利。这就是搞活，就是解放思想。”
1982年胡耀邦同志在福建提出，实行自建、自管、自用方针，开展100个中国式农村电气化试点县建设。
1983年李鹏同志以“加快小水电的开发，为实现我国农村电气化而努力”为题答新华社记者问，阐述了“三自”方针的涵义和发展小水电建设“四化”的重大意义。
（4）对水利系统水电体制形式和管理体制的规定和要求
1）有关文件规定：
四川在中央的支持下，以川府发[1976]31号文件对水利系统水电体制形式和管理体制作了明确规定：凡隶属关系属地、县及以下各级举办的电站，以及相应的送变电工程，统一由省水利厅领导和管理；凡结合灌溉、防洪等水利工程或主要为灌溉服务兴办的电站，由水利部门投资建设并管理。并明确提出：地方、群众办电坚持谁办、谁有、谁用，各地举办的电站电网都不准上收，过去上收了的一律尽快划转回来。
国务院国发[1983]190号文件规定：“小水电供电的县，建立县一级'发、供、用'统一管理实体，全面负责电气化工作。”“以小水电为主的县小电网和供电区由县统一管理。”
国务院国阅[1988]72号文件规定：“以防洪、灌溉、供水为主的水电站由水利部负责建设和管理。农村水电站及其供电区由水利部实行归口管理。”
国务院国发[1991]17号文件规定：“小水电要有自己的供电区，建立发、供、用统一的管理体制。”
1980年代末至1990年代初水利部颁发的《地方中小水电建设与管理暂行办法》和印发的《农村水电初级电气化县达标县管理若干规定》指出：“地方中小水电及其电网是水利事业的一部分，由各级水利（水电）部门的农电机构归口实行行业管理。”“农村水电初级电气化建设达标县应继续坚持农村水电站（含配套火电）及其电网归口水利部门管理的体制。”
2）国家领导人批示、讲话：
李鹏同志1982年8月16日对《关于四川省都江堰灌区发展小水电的问题》的批示：“为了扶植小水电的发展，各网局、省局可根据地方要求，对一些不适合的供电范围进行必要的调整，过去上收不合适的应予以退还。”1982年11月29日对新华社《国内动态清样》刊载的《浙江省小水电建设出现下降趋势》的批示：“对浙江的办法（指大小电供电联营）要总结一下，如不适合，应及早纠正，早纠正比晚纠正好。浙江办法不合乎三原则（指自建、自管、自用的原则）。”
1989年国务院副总田纪云在全国水利工作会议上的讲话指出：“发展水电是水利事业不可分割的组成部分。国务院批准的水利部'三定'方案明确规定以防洪、灌溉、供水为主等综合利用的大中型水电站、农村水电站及其相应的地方电网，由水利部归口开发和管理。关于农电体制，国务院、原水电部过去已作过明确规定，今后仍应继续执行。”
（5）对大小电网关系的规定和要求
国务院国发[1983]190号文件规定：“小水电和大电网相联是发展的必然趋势，凡是有条件联网的都要提倡联网。”“各级水利和电力部门都要根据水利电力部和四川省政符联合制定的[82]水电农电字第21号文件有关规定处理好大小电网的矛盾，以加快小水电的发展。”
国务院国发[1991]17号文件规定：“提倡县与县之间联网，并与大电网联结，联结后与大电网是送电与受电的关系。”“国家电网不要上收和变相上收由地方建设管理的农村水电电网及其供电区。”
1982年水利电力部和四川省政府(82)水电农电字21号文件规定，大电网要积极扶持小水电，对有条件的小站小网，大电网要给予并网运行。大小电网并网后，其电量交换实行互供或趸售。小电网全年发电能力持续六个月大于用电负荷，可向大电网供电者，视为互供，执行进出一个价。小电网全年有六个月以上需要大电网供电，按季互抵后，执行不同的电价，小电网送大电网执行上网电价，大电网送小电网执行综合电价打七折的趸售电价。大电网除国防军工重大用户外，不要在小电网内发展直供用户。谁供电，谁对用户负责。
上个世纪八九十年代国务院总理李鹏多次强调指出：“为了扶持小水电发展，我们一个观点就是应该给他们供电区。”“小水电都收到大电网，就没有积极性。农村办电要有自己的电网与供电区。要鼓励农村办电，发挥地方积极性。能源部要支持水利部，地方电网由水利部管。”“小水电不要收，一收就把人家的积极性搞掉了。小水电必须有自己的供电区，它与大电网是售受关系。我重申，小水电必须有它的供电区，国家对小水电原有的政策不变。”“我早就下结论，小水电必须要有自己的电网、供电区，没有自己的电网是发展不起来的。”
现行《中华人民共和国电力法》规定：“ 国家提倡电力生产企业与电网、电网与电网并网运行。具有独立法人资格的电力生产企业要求将生产的电力并网运行的，电网企业应当接受。”“供电营业区的划分，应当考虑电网的结构和供电合理等因素。一个供电营业区内只设立一个供电营业机构。” “本法所称电价，是指电力生产企业的上网电价、电网间的互供电价、电网销售电价。”“省级电网内的上网电价，由电力生产企业和电网经营企业协商提出方案，报国务院物价行政主管部门核准。”“省级电网和独立电网之间的互供电价，由双方协商提出方案，报国务院物价行政主管部门或者其授权的部门核准。”
2.股份合作制与股份制
（1）1992年邓小平同志南方讲话前
早在新中国成立初期，我国就实行农民办电、水利办电、地方办电。自那时以来，发展农村水电，就在国家技术指导和“民办公助”等政策的支持下，采用户办、村办，乡办以及县办、联办等多种形式。联办各方按投资、投工、投料比例分享权益。这种举办经营形式，实际就是股份合作制、股份制，只是运作不规范，存在产权归属不清晰、治理结构不健全、分配不落实等问题。上个世记60年代初期四川实行“三三制”（国家投资1/3、地方投资1/3、社队群众投劳1/3）办电，明确提出实行股份制，其中国家、地方投资部分，不要求还本付息，只享有产权，按股份分红，国家、地方分得的红利即为“以电养电”资金，用于继续发展农村水电，这就是全国“以电养电”政策的来源，也是提法比较明确的股份制办电的开始。70年代末期，四川遂宁采用“县、社联办，制定章程，建立董事会，实行股份制”的方式发展骨干电站，成为在一个地方快速发展小水电的典型，四川省政府曾以（1979）159号文件转发各地市州，要求各地参照办理；在1980年全国小水电成都现场会上，介绍了他们的经验。
走过的历史表明，采用乡、村联办，县、乡联办，地、县联办的形式办电，建立“以电养电”资金良性循环滚动发展机制，推动企业加强管理，搞好经营，增加收益，合理分配，保护和调动地方、群众办电积极性，促进农村水电事业快速、健康发展，有着重要作用。但是到1992年邓小平同志南方讲话前，由于“姓社姓资”问题的障碍，明确提出实行股份制办电、按股份制运作的还很少，不少实质是股份合作制或股份制的但却不便挑明。
（1）邓小平同志南方讲话后
邓小平同志南方讲话后，全国水利系统水电2.2万多个企事业独立核算单位，开始进行份制改造。两年多时间有890个企业（单位）经过省级体改部门批准比较规范地改造为股份制企业，不少企业（单位）改造为股份合作制。
比较规范的改制企业个数不多，仅占全系统总数的4.5%，主要集中在川、渝、滇、鄂、湘、桂、浙、闽、粤。四川等省改制的多为发供一体的水电企业，浙江等省改制的多为发电企业，基本都是单个改制，规模不大。表明改制不普遍，发展不平衡，资产战略重组尚未列为主题。自水利部提出《水利系统水电改革与发展思路》后，情况转变，各地贯彻党的十五大精神和《水电改革发展思路》，推行股份制、集团化改革的积极性很高。
（二）水利系统水电改革与发展思路
1.《思路》的提出与落实
1997年初,水利部水电司分批召开了三次座谈会深入研究水利系统水电改革与发展问题。水利部103次党组会议，在听取了水电司关于“水利系统水电改革与发展思路”的汇报后，水利部以办水电[1997]95号文印发《水利系统水电改革与发展思路》。《思路》针对水利系统水电企业规模小、经营分散、集约化程度低，难以形成规模效益，企业融资能力、投资能力、竞争能力不强，水利部门作为水利国有资产出资人的法律地位不明确等问题，提出：要理清思路，转变政府职能，要从宏观、整体、战略的高度，研究水利系统水电发展的方针、政策和措施，逐步从单纯技术专业管理向综合经济管理转变；要加快水利资产经营管理体系建设，尽快确立水利部门作为水利国家资产出资人的法律地位，建立水利国有资产出资人制度，推动和深化水利国有资产的产权界定工作；要按照《公司法》的规定理清政企关系，用市场经济的思路和办法加强资产经营管理体系建设，变实物管理为价值形态管理，逐步形成由中央、地方水利部门作为出资人，以水利企业为资产经营主体的资产运营管理体系；实施“百龙工程”，壮大水利企业规模，把水电、供水和水利多种经营结合起来，通过资产优化重组，企业组织结构调整，实施现代企业制度和加强宏观调控。
水利部行文组织各地实施“百龙工程”，并对重庆市水利系统水电改革发展进行考察，提出组建重庆水利电力产业集团的建议；同时对四川组建水利电力产业集团，实行全省性的水电国有资产重组，实施职能转换、结构调整、制度创新, 指出具有全局性意义，给予支持、指导。
在水利部的支持下，重庆三峡水利电力（集团）股份有限公司股票上市。发行社会公众股5000万股，发行价每股6.38元，共募集社会资金3.2亿元。水电司司长程回洲以《股份制、集团化，改革的方向、发展的希望---“三峡水利”上市的启示》为题发表文章，指出，三峡公司的上市是探索公有制实现形式的成功实践。三峡公司的股份制改造和良好的经济效益为三峡公司走向资本市场，由生产经营型转向资产资本经营型创造了条件。三峡公司的发展体现了《水利系统水电与改革发展思路》的战略思想。水利水电企业应该充分认识到自己的资源优势，积极走向市场，大力发展股份制和企业集团，在探索极大促进生产力发展的公有制实现形式方面迈出大步伐，把资源优势变成资产优势，资产优势变成资本优势，促进水利水电事业快速健康发展。
1997年8月水利部水电司召开全国中小水电投资计划改革研讨会,认真学习贯彻江泽民同志《5.29讲话》，紧密结合实际落实施行《水电改革发展思路》。会议对水利系统水电作了进一步分析, 对其规模、总量、成就作了充分肯定；指出当前存在的问题主要是: 观念和认识滞后，政府职能转变差距大，水利国有资产出资人长期缺位，中小水电电源电网不配套， 企业规模小、经营分散、集约化程度低；指出落实施行《思路》， 一要强化方针政策、规划统筹、监督服务等政府职能; 二要建立和完善水利国有资产出资人制度; 三要走股份制、集团化道路。
1997年９月水利部水电司以电规[1997]２号文转发《吉林省临江市关于建立水利国有资产出资人制度》的通知。《通知》说：确立水利部门作为水利国有资产出资人法律地位，建立水利国有资产出资人制度，是水利资产经营管理体系的核心，是贯彻《水电改革发展思路》的重要内容。
1997年11月水利部水电司召开全国第三批农村水电电气化县建设座谈会，突出强调从政治高度抓紧电气化县建设，依法行政抓好供电营业区核定划分，贯彻十五大精神落实施行《思路》。
1998年初水利部水电司司长程回洲发表《1997年水利系统水电改革和发展的回顾》文章。文章说，一年来，水利系统水电以落实施行《水电改革发展思路》为重点，实施“百龙工程”， 大力推进股份制、集团化，在水利国有资产出资人制度、水电一体化经营、制度创新等方面取得重要进展；从扶贫攻坚的政治高度扎扎实实地抓好电气化县建设，第三批电气化县14个提前达标验收；依法行政，贯彻《电力法》，充分依靠地方政府，协调好各方面的关系，做好水利系统供电营业区划分工作，1997年是水利系统水电供电区比较稳定的一年；电价改革初见成效，全年小水电上网电价平均上调0.03元/kW.h，年增收入24亿元；水利糸统水电发展取得新成绩，全年新开工中小水电站项目120万千瓦，全国水利系统水电在建规模达1100万千瓦，完成投资160亿元，新增装机超过180万千瓦，年发电量超过800万kW.h，，都创历史最好水平；精神文明建设也得到了进一步加强。
文章提出，1998年我们要高举邓小平理论伟大旗帜，认真学习贯彻党的十五大精神，继续落实施行《思路》，一要实施“百龙工程”，推进资产优化重组、结构调整和现代企业制度建设，形成一批有较强竞争力的水电市场竞争主体；二要建立水利国有资产出资人制度，提高水电资产运营效益；三要转变政府职能，在壮大市场主体的同时，培育和发展水利电力企协和有关社会中介组织；四要加快笫三批农村水电初级电气化县建设，力争有40个县提前达标验收；五要贯彻实施《电力法》，依法划分供电营业区，为水利系统水电创造良好的外部环境。六要深入开展机关“三优一满意” 和行业“争创文明服务示范窗口”活动，努力抓出成效。
事实证明，水利系统水电推行股份制、集团化：
第一，特别适合以多元化产权制度为基础，实现多渠道、多层次、多模式治水办电和管电管水的特点
第二，有利于水行政主管部门转变职能，企业转换经营机制，以适应市场经济的要求；
第三，有利于从资本市场直接融资，解决资金短缺困难，促进企业增强实力、活力和后劲，推动水利水电事业加快发展；
第四，有利于企业债务股权化，调整负债和资本结构，实行合理负债经营，促进资产保值增值，更好地形成良性循环机制；
第五，有利于建立和完善科学、合理的价格机制，促进社会资源优化配置；
第六，有利于生产资料和劳动者直接结合，体现职工当家做主，更好地调动和发挥职工劳动积极性；
第七，有利于协调大小电网关系，为水利系统水电开发经营发展创造良好的外部环境；
第八，以资本为纽带，组建企业集团，一可以产权为纽带实行管理制度的根本性变革；二可从根本上克服水利系统水电在结构、规模、整体素质等方面存在的弱点，搞好搞活企业；三可搞好资产监管与运营体系建设，保障水利国有资产安全完整和保值增值；四可发挥集团母企业的主导作用、子企业的骨干作用和成员企业的群体优势，调动和发挥每个成员企业的自主性、主动性和积极性；五可促进资源资产资金合理配置，形成互补、综合、扩张效应，提高集团整体效益，增强市场竞争力；六可充分发挥我国水能资源丰富的优势，加快中小水电建设步伐，推进大小电网并举共存、协调发展，使中小水电更好地为建设有中国特色的农村电气化、实行治本性扶贫服务；七可促进全行业改革、发展，并提高接受国家宏观调控的有效性。以上表明，推行股份制、集团化，确是一种能够反映社会化生产规律，合理配置社会资源，促进社会生产力发展的有效的公有制实现形式。
经过波折和困难的严峻磨炼，进入新世纪，以提出与落实《水利系统水电改革与发展思路》为标志，我国农村水电事业已实现了由单站发电到联网运行“建设县电网”、由建设县电网到“建设农村水电初级电气化”的两次飞跃，现正进入适应市场经济要求，进一步“走股份制、集团化道路”和建设适应全面建设小康社会要求的“中国水电农村电气化”的第三次飞跃。
（二）水利系统水电改革与发展思路
2.《思路》的中流砥柱作用
（1）省级公司和“一省两贷”
1998年下半年以来，在电力垄断体制的严重影响和水利部门不再管理水电的误导下，全国农村水电及电气化事业受到建国以来前所未有的冲击。正是由于各地认真贯彻党的十五大精神、落实施行水利部《水利系统水电改革与发展思路》，实行资产重组、结构调整和制度创新，四川、重庆、吉林、广西、湖南等省（区、市）率先组建了相当规模的省一级水电集团公司，赢得了农村电网改造资金“一省两贷”，方才为水利系统水电克服面临的严重困难、继续推进改革与发展，走出了新路子；方才为水利系统参与对《关于加快农村电力管理体制改革加强农村电力管理意见》（送审稿）的修改，促进国务院国发[1999]2号文件“批转国家经贸委《关于加快农村电力管理体制改革加强农村电力管理意见》”出台，提供了新鲜的实践经验和基础、依据。
国务院国发[1999]2号文件前有一个国务院办公厅国办发[1998]134号文件，正是由于水利系统落实施行《思路》组建了省级水电公司，方才能正确理解和实施134号文件里提出的“理顺地方供电企业与省级电力公司的关系”的措施，避免与防止“自供自管县电力公司的上划、代管”。下面是一份具有历史意义、关系农村水电发展、可资鉴证的电话纪录：
“1998年10月13日上午8时15分，水利部程回洲同志，就对国务院办公厅国办发（1998）134号文件的有关理解问题，请示国家计委基础产业司宋密司长，电话记录如下：
程：国办发（1998）134号文件以农电体制改革、农网改造和实现同网同价为目标，进一步部署了农电体制改革和农网改造工作。……下面就文件第5页中的一段，即'（一）理顺地方供电企业与省级电力公司的关系。为切实加强农村电网管理，对趸售县和自供自管县的电力公司，原则上应上划由省级电力公司直接管理；暂时不能上划的，可以在产权关系不变的前提下，由省级电力公司代管，或者通过参股入股等方式，逐步改组为由省级电力公司控股的股份公司'的理解问题，想听听您的全面准确的解释。
宋：9月30日，吴邦国副总理主持会议，听取并讨论国家计委《关于改造农村电网改革农电管理体制实现城乡同网同价的请示》，会上对于以小水电供电为主的自供自管县的管理体制问题，我们特别提出，这一块是多年来各地结合治水办电，建设农村电气化县形成的，比较完整，可以仍由地方水利系统管理。邦国副总理表示同意，计委包叙定副主任、国家电力公司汪恕诚副总经理以及其他与会成员都表示同意。因此，这一段中对于自供自管县电力公司的上划、代管和控股中所指省级电力公司应理解为包括地方省级水利水电公司。
程：清楚了，我们将以适当方式传达下去。
宋：可以，我们也注意做好解释。水利系统要按这个精神，与计委配合协调，作好自供自管县的农电体制改革、农网改造和城乡用电同价工作。”
（2）国务院[1999]2号文件和贯彻实施
1999年1月4日朱鎔基总理亲自审改签发了国务院国发[1999]2号文件：《国务院批转国家经贸委关于加快农村电力体制改革加强农村电力管理意见的通知》。国务院2号文件是指导全国农电体制改革、农网改造和农电管理的纲领性文件。2号文件的宗旨是降低农村电价，减轻农民负担，繁荣农村经济，扩大国内需求。强调要处理好中央电力企业与地方电力企业的利益关系；强调不同的利益主体要以资产为纽带搞好股份制改革；强调自供自管县要根据不同情况进行改革; 强调自供自管县的承贷主体要根据不同情况进行确定。2号文件赋予了各级水利部门在农电体制改革、农网建设改造和城乡同网同价中的职责。
1999年1月5日朱总理指示水利部领导“你们水利还有很大一块水电”, 要求抓好水利系统水电行业的农电体制改革和农网改造工作。为贯彻国务院2号文件和朱总理指示精神，1月13日水利部部长汪恕诚在全国水利厅局长会议结束时的讲话中，专门就水利系统水电、农村水电问题讲了重要意见，特别是深刻地阐述了电力工业改革方向。汪部长指出，我国电力工业的改革方向是把现在的电力系统分为三个部分：一是发电端，建立独立发电厂或独立发电公司，独立发电厂（发电公司）可有若干个，都具有独立法人地位，它与电网是买卖电关系；二是配电端，原则上以县为单位组织配电公司，几个县在地区形成小电网也可以组织地区配电公司，县、地级配电公司有自身的电源；三是省级高压电网，每个省（区、市）有一个省级省级高压电网公司。省级水电公司，是与县、地级配电公司和发电企业有资产联系的公司，其性质属于配电公司，可以作为省级承贷单位。
1999年2月5-6日，水利部在成都召开了全国水利系统农电体制改革会议，全面贯彻落实国务院2号文件，研究部署全国水利系统农电“两改一同价”、农村水电电气化县建设和农电管理工作。会议由水利部农村水电电气化局筹备组组长程回洲主持，与会同志收看了汪部长在全国水利厅局长会议上的总结讲话录像，水利部副部长张基尧作了大会报告和总结讲话。会议围绕全面贯彻落实国务院2号文件、坚持电力工业改革方向、对水利系统农电改革准确定位、认真实施农村水电自供自管县“两改一同价” 工作、结合“两改一同价” 工作加快第三批农村水电电气化县建设、加强水利系统水电行业管理等问题进行了深入讨论，并作了工作部署。
1999年3月17日水利部以水办[1999]115号文件向各省（区、市）水利（水电）厅（局）下发了关于水利部贯彻落实国务院2号文件的《实施意见》。《实施意见》突出强调自发自供自管县或地区的电力企业，是地方独立配电公司，参加配电端的改革；省级水电公司要作为省（区、市）水利系统农网建设与改造的项目法人；丹江、三门峡、陆水、潘家口等部属水电站作为独立发电厂或独立发电公司可参与竞价上网，条件成熟时也可以竞价选择用户。要结合“两改一同价”工作，加快农村水电初级电气化县建设；各级水利（水电）部门，要按照国务院[1999]2号文件明确规定的职责，切实抓好水利系统农电体制改革和农网改造。
（3）农村水电及电气化发展局成立
根据国务院批准的水利部新“三定方案”和国务院2号文件规定与赋予水利部的职责，经国务院副总理温家宝批准同意，中央机构编制委员会办公室以中编办字[1999]73号文件批复水利部成立农村水电及电气化发展局。6月30日水利部以水人教[1999]349号文件通知各地。这是在国务院机构改革中采取的一项新措施，是全国水利系统世纪之交的一件大事, 对于在21世纪继续推进水利系统水电改革与发展有着决定性意义。
水利部农村水电及电气化发展局成立前及成立后，组织了6个调研组对全国18个省（区、市）的水电农村电气化建设、“两改一同价” 工作、水利系统水电行业管理进行了调查研究，并召开了武汉、南宁、长沙、北京座谈会7次，对全国水利系统水电及农村电气化建设面临的新情况新问题进行了深入的分析研究，提出了对策、措施。这之间汪恕诚部长对于水利系统农电体制改革、“两改一同价” 工作写了信、作了批示、讲了话，张基尧副部长写了信、亲自作了考察。对于促进第三批农村水电初级电气化县建设顺利实施、“两改一价”工作加紧进行、水利系统水电改革与发展继续推进，发挥了重要作用。
3.农村水电资产战略重组
《水利系统水电改革与发展思路》出台后，得到了全国各地的积极响应和热烈支持，全国水利系统水电2万多个企事业独立核算单位一半以上实行了股份制、股份合作制改造。截至2003年，全国水利系统先后组建了四川、重庆、吉林、广西、湖南、新疆、浙江、云南、青海、湖北、河南、广东、贵州、福建、山西、辽宁、陕西、安徽、河北等19家以资产为纽带的省级水电集团公司，四川水电集团公司可控资产规模200亿元，其它有的拥有权益资产数十亿元。新疆、青海、湖南、广西、重庆、安徽、河北、四川水电集团公司被省级政府明确为水利水电国有资产的出资人代表。这19家省级水电集团公司都是本省（区、市）水电农村电气化县建设的项目法人。四川、重庆、广西、吉林、云南、湖南、青海、湖北、广东等9家省级水电集团公司，还作为水利系统农网改造资金的承贷主体，负责本省(区、市)自发自管县的农网改造，有的还继续作为水利系统城网改造资金承贷主体负责城网改造。全国还组建了70多家跨县的地区性水电集团公司。截至2004年3月，全国水利系统已有新疆“汇通水利”，四川“乐山电力”、“明星电力”、“岷江水电”、“西昌电力”，重庆“三峡水利”、“乌江电力”、“涪陵水电”，福建“闽东电力”，浙江“钱江水利”，广西“桂东水电”，河南“世纪光华”，安徽“安徽水利”共13家公司实现了上市，在我国股市上形成了业绩稳健的中小水电板块。2001年水利部水电局在杭州举办“'01水利水电板块论坛”。水利部副部长陈雷致信祝贺，这是全国水利系统首次举行的行业“板块论坛”，旨在打水利旗帜，树水利雄风，加快农村水电企业进入资本市场，发展农村水电上市公司，带动农村水电资产重组和组织结构优化，促进农村水电行业加快改革发展。
4.有代表性的几家水电集团公司
（1）四川水电集团公司
四川水电产业集团公司在《水利系统水电改革与发展思路》指导下，依据《公司法》、《水法》、《电力法》，由省、市、县三级水利地电国有资产出资，经省经贸委批准，省工商局注册登记，于1998年元月创立，4月揭牌运营。1998年10月，率先在全国水利系统被国家计委批准为承贷主体，实行统贷统还，组织实施水利系统共110个县、115个项目、计划总投资81亿元的两期农网改造，现继续实施计划投资24亿元的城网改造。经过5年运营，超额4.1%完成了国家计委下达的农网改造总投资任务。到2002年底水电集团成员企业和单位已发展到115家，可控资产规模120亿元。2003年8月四川省政府决定，并以川国资办（2003）10号文件正式批准四川水电产业集团母公司代表省政府统一行使水利地电省级国有资产所有者职能，授权经营农网改造资产81亿元，累计可控资产规模达到200亿元。同时授权经营县城电网改造、电气化县建设、小水电代燃料工程等省级投入，以及其他省级投入形成的国有资产。
（2）重庆水电集团公司
1997年5月，水利部水电司司长程回洲率专家组赴渝考察提出《关于重庆市水利水电改革与发展的建议》，对组建重庆水利电力产业集团公司方案作出初步设计。1997年11月，在水利部水电司和市水电局的主持下，5家水利系统企事业法人共同出资3000万元现金注册，组建了重庆江峡水利电力有限责任公司。1998年2月，江峡公司召开股东会，审议批准在江峡公司基础上进行资产重组，组建集团公司的框架方案。以后经过市政府出文批复、中介公司可研、市经贸委批准、市工商局注册登记，重庆水电产业集团公司于1998年7月创立，8月揭牌运营。经过5年运营，全面超额完成了国家计委下达的水利系统一、二期农网改造总投资39.8亿元的任务，不包括农网改造资产，可控资产规模达到50亿元。
（3）广西水电集团公司
在《水利系统水电改革与发展思路》指导下，广西水利厅抓住实施“两改一同价”工作机遇，按《公司法》要求及时组建了广西水电集团公司。1999年3月，被国家计委批准为承贷主体，实行统贷统还，组织实施水利系统自发自管县农网改造。在实施“两改一同价” 工作中成效显著，被作为全国典型在第三次全国农村电网建设改造工作会议上介绍了经验。2002年广西自治区人民政府以桂政函[2002]173号文件批准授权广西水电集团公司经营农网建设与改造投资形成的国有资产，通过理顺产权关系，以资产为纽带，广西水电集团公司已实现了对43个县（市）电力公司控股或参股，县（市）公司主要领导都由广西水电集团公司聘任，形成了符合现代企业制度要求的母子公司体系，权益资产达xx亿元。
（4）湖南水电集团公司
在农网资金“一省两贷、多贷”的基础上，湖南水电集团公司于2001年12月注册成立。省委、省政府高度重视省级水电集团公司的组建。为实行农网资金统贷统还，推动农村水电电网建设改造和农村水电及电气化事业快速健康发展，2002年5月省政府下发了湘政办函[2002]55号文件，要求；①在税收解缴关系不变的前提下，有关市、县电力公司出资人把所属电力公司51%以上的净资产划转省水电集团公司；②省水电集团公司作为农网改造国有资产出资人，对其全资子公司、分公司、控股和参股公司行使国有资产投资经营管理职能；③市、县电力公司领导班子，省有关部门会同地方进行考核，由省水电集团公司聘用；④省水电集团公司作为农网改造项目法人，实行统贷统还。目前，已有40个电力企业参加省水电集团，30个电力企业完成了资产划转各项手续，有力地推动了农村水电电网建设改造和农村水电及电气化建设。
（5）湖北水电集团公司
湖北省在《水利系统水电改革与发展思路》指导下，结合本省实际，组建了以县级股份公司为基础的湖北水电集团公司。在水行政主管部门的领导和国资部门的指导下，组成专门工作班子，对全省水电农村电气化建设县的电站、电网及水电所属三产固定资产，进行全面清理。由法定资产评估机构对各县清产核资成果进行评估界定，国资部门对省、市、县三级水电国有资产进行确认，县政府对三级水电国有资产产权进行批复。以三级水行政主管部门作为出资人，以界定后的存量资产作为股份出资额，注册成立县级水电国有资产经营公司，形成以省、市、县三级水电资产为纽带的水电国有资产运营体系。县级股份制企业资产总规模达13.07亿元，其中省级资产达1.88亿元。在此基础上组建了湖北水电集团公司。湖北省规定，水电存量资产及其保值增值部分实行所有权与经营权、收益权分离，所有权归出资人，收益权继续留给地方，用于农村水电的滚动发展；省、市、县各级水电公司作为电气化建设专项资金和其它配套资金的委托经营单位，投资电气化县水电建设所形成的增量资产，投资主体享有所有权及收益分配权。
（6）吉林水电集团公司
拥有7家控股的县市农村水电企业，注册资本1.43亿元，直管资产10亿元，年销售收入4亿元，年创利8000万元以上。现正进一步朝着激活存量、扩大总量、集团运作、集约化经营、产业化发展、更好为“三农”服务的方向迈进。
（三）农村水电体制改革
1.坚持独立配电公司改革方向，推进农村水电体制改革
紧密结合农村水电行业实际贯彻国务院国发[2002]5号文件，按照水利部水办[1999]115号文件规定，各地普遍作法和意见是：
（1）国家电力公司以外的资产关系应保持不变
根据国家电力公司以外的资产关系维持现状的原则，地方政府和企业在国家电网（包括电源）中的资产，原国电公司代管、上划县（包括“股份制”、“联营”县）的农村水电电网（包括电源）资产，各个独立发电公司投资的专用送出工程中的公用部分资产，均应认真进行清理，保持资产关系不变，明晰产权归属。
（2）原实施代管、上划的主体不复存在，代管、上划关系应即取消
国家电力公司实行厂网分开重组改革，原实施代管、上划的主体不复存在，代管、上划关系应即取消。已被上划、代管的农村水电资产及产权权益，要认真清理划转地方。原代管县（包括“股份制”、“联营”县）电力公司恢复为地方独立配电公司，并恢复原来的管理关系。在明晰地方产权的基础上，进行规范的股份制改革。在国务院国办发[2000]69号文件下发后，由国电公司及所属“三产”、“多经”企业低价收购的农村水电资产，要清理、纠正，可在重新评估资产、界定产权的基础上，采取规范的股份制、股份合作制或等价补偿的方式，调整解决。
（3）自发自管农村水电公司要加强电网建设，待条件成熟后，在配电网内实行厂网分开
自发自管农村水电公司已进行股份制改革的应完善和规范现代企业制度；未进行股份制改革的应积极推行股份制。要加强电网建设，待监管体系、区域电力市场和有关的技术支持系统已经建立等条件成熟后，在配电网内实行厂网分开、竞价上配电网。配电网在自身电力电量平衡的基础上，竞价上输电网消化余电，并通过向输电网购电，或与发电企业签订合同借网向本配电网供电，保障向最终用户供电和服务。自发自供农村水电公司异地开发的电站，通过借网由农村水电公司向本供电区供电，同时竞价上输电网消化余电。
（4）供电营业区确属“交叉”，并难以调整消除，影响安全可靠供电的县，大小电网股改待时机成熟后进行
待国家电网公司在“交叉”供电县的配电资产划分出来后，农村水电公司再与其进行规范的股份制改革，组建独立的配电公司。（另见7条（1）、（2）、（3）。）
（5）水利枢纽工程电站和水利工程附属电站，按照水利工程管理体制改革规定和电力体制改革方向进行改革
水利枢纽工程电站和水利工程附属电站，要按照水利工程管理体制改革规定和电力体制改革方向，统筹考虑水利工程和电站之间的权益分配，既要保障水利工程安全完整综合有效运行，又要保障电站按企业高效运营。要以重组后的独立发电企业或联合组建的发电集团公司，竞价上网，或签订合同通过借网向用户和配电网直接供电。结合移民补偿形成了供电电网和供电区的，应在自身电力电量平衡的基础上，通过竞价上输电网消化余电，并通过借网选择发电商、供电商保障向最终用户供电。
2．积极推动企业转机建制，建立现代企业制度
在加快省级水电集团公司发展的同时，积极推动地、县水电公司建立现代企业制度，加强企业管理，提高企业竞争能力。目前，四川省已有111户国有地方电力企业规范地改造为股份有限公司和有限责任公司，占国有地电企业总户数的50%，发电装机总规模的85%。浙江、福建、广东等省农村水电企业基本改制成为有限责任公司或股份有限公司。广西水利部门管理的43个供电企业全部改造为有限责任公司，湖北省有20个县水电企业都改制为有限责任公司。河南省水利厅明确水电农村电气化县建设必须按《公司法》要求，由各投资主体根据出资多少组成有限责任公司，建设产权明晰、责权明确、机制灵活、管理科学的现代企业制度。云南、湖南、贵州、陕西、甘肃等省也有一大批企业改制为有限责任公司或股份有限公司。
3.加快投资体制改革，积极吸引社会资金投资农村水电建设
为加快农村水电快速、健康发展，各地不断加快投资体制改革，湖南、云南、贵州、广东、浙江、广西等省（区）人民政府先后出台了加快发展农村水电的意见，积极鼓励个人、集体和各类经济主体、外商投资开发农村水电项目，并在项目审批、税收方面提供优惠政策。
近5年来，每年投资小水电建设资金在100—150亿元。1990年以前，小水电投资主要靠国家或地方财政投资，主要是地、县地方电力公司从事小水电开发。1990—2000年，除地、县地方电力公司外，广东、浙江、福建等地民营企业开始投资农村水电，期间还有少量外资参加我国小水电开发。
2000年以后，大量社会资本开始投入到农村水电行业：浙江、广东、福建等省农村水电投资中民营资本已占主要地位；
中西部省份如湖南、湖北、陕西、四川、贵州、云南、重庆、广西等省（市、区）除本省民营资本参加农村水电开发外，还吸引了沿海发达省份的民营企业投资建设，如湖南省汝城县2001年1年就签订了14个农村水电投资合同，引进民营资本1.6亿元，该县三江口镇11个村都办了农村水电站，全部为私人投资，桂东县1997至2001年新建了34座水电站，其中32座为民间投资，在建的14座全部为民间投资，近5年来，这个县水电建设投资达2.6亿元，其中民间投资2.23亿元，占86%；
四川省石棉县到2002年底已有20家私营水电企业，共投入水电开发资金2.3亿元；广西贺州市与外地投资商签订了50多座农村水电站的开发合同，总投资额6.7亿元；贵州省普安县到2003年底已有11座农村水电站由民间投资，总投资1.5亿元。
浙江省现有建成和在建农村水电站2800多座，总装机容量189万千瓦，总投资约141亿多元，其中70%以上是民间资本，1994年以来，浙江省投入新建小水电站资金约110亿元，其中民间资本近80亿元,年均约10亿元，浙江民营企业投资农村水电的足迹已经遍布湖北、湖南、贵州、四川、青海、广西、安徽、江西、云南等中西部水能资源丰富的地区，实现了资本西进，电力东送，到2002年底，浙江民营企业仅与湖北省就签订了20多项农村水电投资协议。
据不完全统计，2001、2002年私营企业投入农村水电的建设资金在60亿元以上，占这两年农村水电总投资的30%左右。目前，农村水电投资主体中既有传统的水利企业、电力企业，又有社会法人、私人、外商、上市股份公司，各种形式并存，各投资主体按照互惠互利的原则组建有限责任公司或股份有限公司进行开发，主要形式有：水利系统企业和电力系统企业合作开发，省、县水电企业与民营企业或外资合作开发，民营企业或外资独立开发。
在广泛吸引社会资金的同时，还积极争取政策性银行的支持，开辟新的融资渠道。2003年，水利部多次与国家开发银行联系协商，积极开展农村水电行业贷款合作，充分发挥水行政主管部门政府职能和政策性银行开发性金融的作用，加快农村水电发展。5月，水利部与国家开发银行签订了开展农村水电行业贷款合作纪要，广西水利厅已与开发行广西分行签署了总额度达80亿元的收购和建设农村水电的贷款协议。贵州正在进行信誉评估。云南省水利厅与国家开发银行达成30亿元贷款意向，主要用于支持水电农村电气化县建设。
世界银行能源局负责人会见水利部水电局负责人也表示，利用世行贷款实施农村水电开发项目，符合世行接受借款国所提项目必须具有的必要条件，有利于建立多元化的农村水电投资机制，发挥农村水电发供电成本低的优势，向供电区提供廉价优质清洁可再生电力，提高当地居民用电水平，发展相关产业和乡镇经济，转移农村剩余劳动人口，增加农民收入及地方财政收入，促进地方经济社会发展。农村水电行业贷款合作工作的开展，开辟了农村水电新的融资渠道，为农村水电发展提供了又一资金来源。
4.清产核资，明晰产权，加快农村水电资产重组，规范农村水电资产转让工作
1998年以来，各地积极推进农村水电企业资产重组、机制转换和制度创新，以增量盘活存量，建立新型的以资产为纽带关系的企业实体，促进农村水电事业的发展，确保水电国有资产保值增值。广西自治区政府批准授权广西水电集团公司经营农网建设与改造投资形成的国有资产；四川省政府批准授权省水电集团母公司经营省级水利地电国有资产，包括：农村电网建设与改造投资81亿元、县城电网改造、电气化县建设、小水电代燃料省给投入及其他省级投入开成的国有资产；湖南省政府发文将地方农网改造的地、县电力公司51%以上的净资产划转到省水电集团公司；河北省人民政府批复同意省水电集团公司负责经营省及国家投入省里农村水电建设形成的国有资产。湖北省水利厅对农村水电企业资产进行了全面清理，经法定资产评估机构评估界定，国有资产管理机构对省、市、县水电国有资产进确认，各县政府对三级水行政主管部门拥有的水电国有资产产权进行了批复，形成了以省、市、县三级水电资产为纽带的水电国有资产运营体系；河南省水利厅明确由河南省江河农村电气化发展有限公司作为省级水电国有资产的运营实体，通过向各电站参股或控股，实施产权经营和集约化经营。
在清产核资、界定产权的基础上，各地进一步加强了对农村水电资产转让的管理工作，确保国有资产不流失。湖北省水利厅要求对单机500千瓦以上的水电站，在进行股份制、股份合作制改造或出售部分农村水电国有资产产权时，必须经过省级水行政主管部门审批，对于单机500千瓦以下小型水电站，其改制、改造及租赁、拍卖、出售或转让方案必须经过市（州、地）水行政主管部门审批，并报省级水行政主管部门备案，农村水电站在转让、出售前按国家有关规定做好资产评估工作，转让、出售的全过程坚持公开、公平、公正的原则，不逃废、悬空银行及其他债权人的债务，不损害职工的合法权益，做好下岗、分流职工的安置工作，保护购买者的合法权益，促进公平竞争，转让、出售的收入应专户存储，主要用于农村水电的滚动发展。
广东省水利厅和财政厅联合发文，规定无论是国有还是非国有，水库、水库电站出售转让前必须得到有管理权限的水行政管理部门同意，国有水库、水库电站出售转让，还必须根据国家资产管理的有关规定，由水行政主管部门审核同意后报财政部门办理出售转让手续，水库电站等水利国有资产的出售转让所得以及水库使用权的出让收入，属水利国有资产收益，应首先按规定比例上缴国库后，再由水利、财政部门统筹安排，用于地方水利建设。
贵州省水利厅制订了贵州省农村水电产权制度改革的若干指导意见，从资产评估和产权界定、股权设置与管理、资本结构优化、经营管理和收益分配等方面提出了规范意见。
（四）农村水电管理重点转移
1.农村水电管理职能和管理重点转移
农村水电是农村型基础设施和公共设施。要求发挥政府主导作用，履行政府职责和行使行业管理职能。一要依法行政，实施职责内的普遍监督管理；二是配合国资部门建立和完善现代产权制度，实施产权管理；三是通过法规政策、规划计划、指导协调服务实施行业管理；四是通过建立和完善现代企业制度，实行改革、改造与管理相结合，组织指导企业管理。
以农村水电现代化建设为龙头，以水能资源统一管理为重点，实行管理重点转移，开创农村水电行业管理新局面。
2.加强普遍监督管理
县级以上水行政主管部门负责本行政区域内农村水电的统一管理和监督工作，包括负责水能资源的统一管理，农村水电国有资产的监督管理，水库、大坝、水电站安全与农村水电企业发供电生产、供应、使用安全的监督管理；负责农村水电设计市场、设备市场、建设市场的监督管理。组织实施农村水电工程、水电农村电气化工程、小水电代燃料工程、农村水电电网建设改造工程、无电乡、村、户光明工程。
发挥国有资本的引导作用，保护和调动集体资本、非公有资本依法开发农村水电的积极性。实行谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险的原则。
3.加强农村水能资源统一管理
县级以上水行政主管部门负责组织本行政区域内农村水能资源普查工作，制定本行政区域内农村水能资源规划，包括流域规划、区域规划。
开发、利用农村水能资源必须进行开发论证。开发论证工作，由县级以上水行政主管部门会同同级有关部门组织进行。
农村水能资源属于国家所有。国家对农村水能资源依法实行开发许可制度。开发、利用农村水能资源的单位和个人，应当按照国家开发许可制度的规定，向水行政主管部申请领取开发、利用许可证，取得开发、利用权。
开发、利用农村水能资源的单位和个人，应当按照国家水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。
国有农村水能资源开发使用权可以出售、转让。水行政主管部门负责农村水能资源开发使用权的市场交易管理，并推进国有农村水能资源使用权的多种有效形式的实现。
农村水能资源开发使用权出让必须符合规划，并在出让前根据水电建设项目报批管理权限，报经相应的水行政主管部门从规划、开发论证、取水许可等方面进行核准。涉及跨地区用水权益的，地区之间要达成用水协议，并报共同上一级水行政主管部门批准。未经批准的，不得出让水能资源开发使用权。
水能资源开发使用权有偿出让金是国家资源所有权的体现，应作为专项资金，用于水资源保护、管理、水利水电工程建设等，专款专用，不得挪作它用。
县级以上水行政主管部门可结合本地实际，制定本行政区域内出让水能资源开发使用权的实施细则，报经当地人民政府批准。
3.加强农村水电电源网建设
研究拟定农村水电及电气化事业发展战略。
编制农村水电发展规划。农村水电发展规划包括电源开发、电网建改、电气化建设、代燃料建设、光明工程建设发展规划。
农村水电发展规划由各级水行政主管部门负责编制，同级政府审批，报上级水行政主管部门备案。
农村水电建设项目（包括电源、电网、电气化、代燃料、光明工程项目，下同）由水行政主管部门归口管理。项目前期工作须经水行政主管部门批准，方能进行。
水行政主管部门依法对农村水电项目建设全过程进行监督管理。
农村水电建设项目实行项目法人制、招标投标制、工程监理制。
农村水电建设项目应当按照规定的基本建设程序进行。
按照规定的管理权限，项目建议书和可行性研究报告，报相应的水行政主管部门和经济综合主管部门审批；初步设计报告，报相应的水行政主管部门审批。
装机容量5万kＷ及以下的小水电工程，在项目建议书被批准后，可以将可行性研究阶段和初步设计阶段合并为一个阶段。
装机容量5万kＷ千瓦以上，或水库库容１亿m3以上，或电压220kV以上电网工程，或省界河流上的项目，由省级水行政主管部门会同经济综合主管部门初审，报水利部和国家发改委审批。农村水电的设计、设备、施工要严格实行招标投标制，择优选择设计、设备制造和施工单位。
农村水电建设实行资本金制度。国债资金、不发达地区发展资金、新增财政扶贫资金、“以工代赈”资金、农田水利费、水利基建费、民族资金、边境资金和“以电养电”资金等，可用作农村水电建设的资本金。
推进投资体制改革，实行现投资主体多元化。发挥国有资本引导作用，推行股份制、股份合作制办电，鼓励集体资本、非公有资本开发农村水电。具备条件农村水电企业的可申请股票上市或发行建设债券，筹措地方电力建设资金。
争取政策性银行支持以及利用世行贷款，开辟新的信贷资金渠道。
农村水电建设坚持质量第一的方针。水行政主管部门代表政府对农村水电建设行使质量监督权。
农村水电力建设项目经水行政主管部门验收通过后方可使用。验收工作包括阶段（中间）验收、机组启动验收和竣工验收。竣工验收工作由水行政主管部门主持；中央参与投资项目的竣工验收由省级水行政主管部门代表政府会同水利部主持。
4．组织指导企业加强经营管理
水行政主管部门负责水电站及其水工建筑物和农村水电企业发供电生产、供应、使用安全的监督管理，协调处理重大安全事故。
水行政主管部门执行和制订农村水电生产、供应、使用的标准、规程、规范和办法，并组织实施。
水行政主管部门组织与指导农村水电企业按照电力工业配电端体制改革的要求，坚持独立配电公司的方向，建立和完善归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，以产权为纽带，搞好股份制、集团化改革。
水行政主管部门组织与指导农村水电企业建立和完善产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，完善产权结构与法人治理结构，推动企业经营机制转换，以人为本，以市场为导向，以改革为动力，以效益为中心，以安全为基础，以优质服务为宗旨，搞好经营管理。
水行政主管部门组织与指导农村水电企业推行电源、电网和管理现代化。以现代技术和现代管理为手段，以农村水电源电网自动化、信息化技术为重点，采用新技术、新设备、新材料、新工艺，不断提高行业技术水平和企业运行管理水平，保证发、供电质量，提高发、供电的安全性、可靠性、经济性，增强农村水电的经济实力和市场竞争能力。
水行政主管部门组织与指导农村水电企业以“树'行业精神'，服务'三农'”为主旨，以“三公开、四到户、五统一”为主要内容，开展文明窗口建设活动，搞好“两改一同价”和农村供用电管理工作，开拓农村电力市场，提供安全、可靠、质优、价廉电能，为增加农民收入，改善农村生产生活条件，推进农业农村产业化、工业化、城镇化和可持续发展服务。
5．加强政策引导、统筹协调服务
水行政主管部门坚持执行新时期党和国家促进农村水电及电气化事业发展的法律法规方针政策，并组织贯彻实施。
水行政主管部门紧密结合农村水电实际，组织贯彻实施电力体制改革方案、电价改革方案。
水行政主管部门支持和促进国家与相关部门在投入、税收、贷款、价格和绿色能源配额制、污染减排交易等方面，出台优惠扶持政策，并形成法律法规。
水利部组织水利系统参与《电力法》修改和《可再生能源开发利用促进法》、《电力监管条例》、《农村水电条例》制订。
水行政主管部门通过政策引导、规划计划、统筹协调、督导检查，实施行业管理。
水行政主管部门通过资产授权经营和战略重组，形成产权联接关系，实施行业管理。
水行政主管部门通过宣传、信息、培训、统计工作，实施行业管理。
通过协会中介咨询服务，加强行业管理。
通过与国际小水电中心合作，开展对外合作交流，加强行业管理。
来源：中国能源网 作者：李其道 边广琦
（一）农村水电体制与改革回顾
1.农村水电管理体制
（1）行业管理部门机构职能
新中国成立初期，国民经济刚刚恢复，党和政府就重视农村水电的发展。1953年在水利部设置了农村水电的专管机构。此后水利、电力几分几合，但农村水电及电气化事业始终由水利部门实施管理，这既是历史史实，也是水利事业改革发展的内在要求。
根据国务院批准的“三定方案”和国务院国发[1999]２号文件赋予水利部的职责，经国务院领导批准，中央机构编制委员会办公室以中编办字[1999]73号文件批复水利部成立农村水电及电气化发展局，行使以下职能：①指导水利行业的水电管理；②组织协调农村水电电气化工作；③组织实施水利行业农电体制改革、农网建设改造和城乡同网同价等工作；④承办水利部交办的其他事项。成立农村水电及电气化发展局，是在国务院机构改革中采取的一项新举措。以上1-3项职能都是行政职能，每一项职能都具有十分丰富的内涵。
现行《中华人民共和国电力法》规定：“……国务院有关部门在各自的职责范围内负责电力事业的监督管理。…… 县级以上地方人民政府有关部门在各自的职责范围内负责电力事业的监督管理。”
新修订的《中华人民共和国水法》规定：“国家水行政主管部门负责全国水资源的统一管理和监督工作。”“县级以上地方人民政府水行政主管部按照规定的权限，负责本行政区域内水资源的统一管理和监督工作。”
国务院办公厅国办函[2003]15号文件指出，关于启动小水电代燃料试点，由水利部牵头，会同国家发改委、西部开发办提出意见并抓紧组织实施。
中华人民共和国SL30-2003《水电农村电气化标准》规定：“水行政主管部门是农村水电行业管理部门，要做好农村水电法规政策、资源开发、工程建设、资产监管、市场监督、安全生产、科技进步、教育宣传、现代化建设等行业管理工作。”“各级水行政主管部门应农村水电管理机构健全、职责明确、工作到位。”“应完成农村水能资源规划，建立水能资源开发许可、有偿使用和市场交易制度。”“农村水电设计市场、设备市场、建设市场应规范、透明、公开，监督管理有力。”
上个世纪60年代以来，从中央到县均建立了各级政府领导下的水利职能部门和负责水电建设与管理的机构，并拥有相应的专业科技、管理力量，形成了完整的水利系统水电管理体系。1998年机构改革后，全国水利系统水电管理机构多样、职能配置参差不齐。2003年水利部对全国省、地、县级水电管理机构、职能、人员进行了一次调查，建立了详细的数据库，掌握了各地的农村水电管理实际状况，对重点地区的机构职能建设进行了分类指导。各地普遍重视和加强了农村水电的能力建设，落实了机构和职能，充实了人员，为加强农村水电行业管理提供了良好的基础和平台。
农村水电是农村基础设施和公共设施，要求发挥政府主导作用，履行政府职责。包括依法行政、行使行业管理和组织指导企业管理。
（2）农村水电体制形式
农村水电主要是发供一体的体制形式。上个世纪50年代，农村水电是指500千瓦及以下的水电站和送电线路；60年代，是指单机500千瓦、总容量3000千瓦及以下的水电站和送电线路；70年代，是指单机6000千瓦、总容量1.2万千瓦及以下的水电站和相应的送变电工程；进入80年代，是指单站容量在2.5万千瓦及以下的水电站和配套小电网；进入90年代，是指单站容量在5万千瓦及以下的水电站和配套电网，同时一些地方开始举办经营总装机5万、10万千瓦及以上的水电站和配套电网。几十年来，农村水电的主要体制形式是发供一体的地方独立配电企业（或实体、单元），供需直接见面，既有电源，又有电网，并与主网进行电能交换交易，余电上主网，不足从主网购入。
（3）自建、自管、自用“三自”方针的形成
这既是农村水电体制形式和管理体制的实践总结，又是指引农村水电巩固、改革、完善体制形式和管理体制的指针。
1973年原水电部总结广东省的经验，在(73)水电生字第53号文件上第一次提出：“为了保护群众办电的积极性，巩固办电成果，今后小水电建设应实行'谁建、谁管、归谁所有'的政策。”
1974年广西陆川全国小水电工作座谈会纪要提出：“小水电要坚持'谁建、谁管、归谁所有'的原则。农村水电应以本地自发自用为主，在有利于农村用电和巩固发展农村水电的前提下，可与大电网联网运行。联网后，国家电网对小水电的上网电价以大电网保本不赚为原则确定。坚决制止'大电网一到，小水电吞掉'的错误倾向。”
1975年原水电部(75)水电生字第27号文件提出：“在电网供电区和电网邻近地方的小水电，在自发自用的基础上联入电网，实行余缺调剂。小水电联网后，所有权不变。电网以保本不赚的原则来确定小水电送给电网的电价。即以电网平均销售电价减去电网供电成本(包括线损)和税金，作为收购小水电的电价。”
1977年第三次全国农业机械化会议明确提出：“发展小电站，要实行地、县、社、队四级办电，谁办谁有谁用”。
1978年原水电部在湖北召开的全国小水电工作会议纪要提出：“认真施行政策，坚持'谁建、谁有、谁管、谁受益'的原则。小水电建设有着群众性强、地方性强、政策性强的特点，必须认真执行党的政策，用政策调动群众办电的积极性。”
1979年分部后，水利部副部长李伯宁在全国小水电座谈会上提出：“坚持'谁建、谁有、谁管、谁受益'的原则，是经过反复证明了的多快好省发展小水电的道路。”
1980年召开全国小水电成都现场会议前夕，国家农业委员会《农委简报(增刊第十四期)》在《目前小水电的建设情况和急待解决的问题》的“内容提要”上，将“四谁”原则，提为“四谁”政策。提出：“应继续执行对小水电'谁建、谁有、谁管、谁受益'的政策，在体制上实行'建设和管理统一，发电和供用电统一'的原则，以调动地方小水电的积极性。”成都现场会上以及此后，都改提为“四谁”政策。浙江等省还提出“四谁”政策、“两统一”原则。
1981年合部前，水利部和电力部在《联网纪要》中将“四谁”政策改提为“四谁”方针。
1982年邓小平同志在四川听了允许地方自建、自管、自用小水电，可以推动农村经济发展，并在丰水季节实行下浮电价，让农民群众用电煮饭烧水的汇报后，指出：“中央、国务院给个政策，群众、国家都得利。这就是搞活，就是解放思想。”
1982年胡耀邦同志在福建提出，实行自建、自管、自用方针，开展100个中国式农村电气化试点县建设。
1983年李鹏同志以“加快小水电的开发，为实现我国农村电气化而努力”为题答新华社记者问，阐述了“三自”方针的涵义和发展小水电建设“四化”的重大意义。
（4）对水利系统水电体制形式和管理体制的规定和要求
1）有关文件规定：
四川在中央的支持下，以川府发[1976]31号文件对水利系统水电体制形式和管理体制作了明确规定：凡隶属关系属地、县及以下各级举办的电站，以及相应的送变电工程，统一由省水利厅领导和管理；凡结合灌溉、防洪等水利工程或主要为灌溉服务兴办的电站，由水利部门投资建设并管理。并明确提出：地方、群众办电坚持谁办、谁有、谁用，各地举办的电站电网都不准上收，过去上收了的一律尽快划转回来。
国务院国发[1983]190号文件规定：“小水电供电的县，建立县一级'发、供、用'统一管理实体，全面负责电气化工作。”“以小水电为主的县小电网和供电区由县统一管理。”
国务院国阅[1988]72号文件规定：“以防洪、灌溉、供水为主的水电站由水利部负责建设和管理。农村水电站及其供电区由水利部实行归口管理。”
国务院国发[1991]17号文件规定：“小水电要有自己的供电区，建立发、供、用统一的管理体制。”
1980年代末至1990年代初水利部颁发的《地方中小水电建设与管理暂行办法》和印发的《农村水电初级电气化县达标县管理若干规定》指出：“地方中小水电及其电网是水利事业的一部分，由各级水利（水电）部门的农电机构归口实行行业管理。”“农村水电初级电气化建设达标县应继续坚持农村水电站（含配套火电）及其电网归口水利部门管理的体制。”
2）国家领导人批示、讲话：
李鹏同志1982年8月16日对《关于四川省都江堰灌区发展小水电的问题》的批示：“为了扶植小水电的发展，各网局、省局可根据地方要求，对一些不适合的供电范围进行必要的调整，过去上收不合适的应予以退还。”1982年11月29日对新华社《国内动态清样》刊载的《浙江省小水电建设出现下降趋势》的批示：“对浙江的办法（指大小电供电联营）要总结一下，如不适合，应及早纠正，早纠正比晚纠正好。浙江办法不合乎三原则（指自建、自管、自用的原则）。”
1989年国务院副总田纪云在全国水利工作会议上的讲话指出：“发展水电是水利事业不可分割的组成部分。国务院批准的水利部'三定'方案明确规定以防洪、灌溉、供水为主等综合利用的大中型水电站、农村水电站及其相应的地方电网，由水利部归口开发和管理。关于农电体制，国务院、原水电部过去已作过明确规定，今后仍应继续执行。”
（5）对大小电网关系的规定和要求
国务院国发[1983]190号文件规定：“小水电和大电网相联是发展的必然趋势，凡是有条件联网的都要提倡联网。”“各级水利和电力部门都要根据水利电力部和四川省政符联合制定的[82]水电农电字第21号文件有关规定处理好大小电网的矛盾，以加快小水电的发展。”
国务院国发[1991]17号文件规定：“提倡县与县之间联网，并与大电网联结，联结后与大电网是送电与受电的关系。”“国家电网不要上收和变相上收由地方建设管理的农村水电电网及其供电区。”
1982年水利电力部和四川省政府(82)水电农电字21号文件规定，大电网要积极扶持小水电，对有条件的小站小网，大电网要给予并网运行。大小电网并网后，其电量交换实行互供或趸售。小电网全年发电能力持续六个月大于用电负荷，可向大电网供电者，视为互供，执行进出一个价。小电网全年有六个月以上需要大电网供电，按季互抵后，执行不同的电价，小电网送大电网执行上网电价，大电网送小电网执行综合电价打七折的趸售电价。大电网除国防军工重大用户外，不要在小电网内发展直供用户。谁供电，谁对用户负责。
上个世纪八九十年代国务院总理李鹏多次强调指出：“为了扶持小水电发展，我们一个观点就是应该给他们供电区。”“小水电都收到大电网，就没有积极性。农村办电要有自己的电网与供电区。要鼓励农村办电，发挥地方积极性。能源部要支持水利部，地方电网由水利部管。”“小水电不要收，一收就把人家的积极性搞掉了。小水电必须有自己的供电区，它与大电网是售受关系。我重申，小水电必须有它的供电区，国家对小水电原有的政策不变。”“我早就下结论，小水电必须要有自己的电网、供电区，没有自己的电网是发展不起来的。”
现行《中华人民共和国电力法》规定：“ 国家提倡电力生产企业与电网、电网与电网并网运行。具有独立法人资格的电力生产企业要求将生产的电力并网运行的，电网企业应当接受。”“供电营业区的划分，应当考虑电网的结构和供电合理等因素。一个供电营业区内只设立一个供电营业机构。” “本法所称电价，是指电力生产企业的上网电价、电网间的互供电价、电网销售电价。”“省级电网内的上网电价，由电力生产企业和电网经营企业协商提出方案，报国务院物价行政主管部门核准。”“省级电网和独立电网之间的互供电价，由双方协商提出方案，报国务院物价行政主管部门或者其授权的部门核准。”
2.股份合作制与股份制
（1）1992年邓小平同志南方讲话前
早在新中国成立初期，我国就实行农民办电、水利办电、地方办电。自那时以来，发展农村水电，就在国家技术指导和“民办公助”等政策的支持下，采用户办、村办，乡办以及县办、联办等多种形式。联办各方按投资、投工、投料比例分享权益。这种举办经营形式，实际就是股份合作制、股份制，只是运作不规范，存在产权归属不清晰、治理结构不健全、分配不落实等问题。上个世记60年代初期四川实行“三三制”（国家投资1/3、地方投资1/3、社队群众投劳1/3）办电，明确提出实行股份制，其中国家、地方投资部分，不要求还本付息，只享有产权，按股份分红，国家、地方分得的红利即为“以电养电”资金，用于继续发展农村水电，这就是全国“以电养电”政策的来源，也是提法比较明确的股份制办电的开始。70年代末期，四川遂宁采用“县、社联办，制定章程，建立董事会，实行股份制”的方式发展骨干电站，成为在一个地方快速发展小水电的典型，四川省政府曾以（1979）159号文件转发各地市州，要求各地参照办理；在1980年全国小水电成都现场会上，介绍了他们的经验。
走过的历史表明，采用乡、村联办，县、乡联办，地、县联办的形式办电，建立“以电养电”资金良性循环滚动发展机制，推动企业加强管理，搞好经营，增加收益，合理分配，保护和调动地方、群众办电积极性，促进农村水电事业快速、健康发展，有着重要作用。但是到1992年邓小平同志南方讲话前，由于“姓社姓资”问题的障碍，明确提出实行股份制办电、按股份制运作的还很少，不少实质是股份合作制或股份制的但却不便挑明。
（1）邓小平同志南方讲话后
邓小平同志南方讲话后，全国水利系统水电2.2万多个企事业独立核算单位，开始进行份制改造。两年多时间有890个企业（单位）经过省级体改部门批准比较规范地改造为股份制企业，不少企业（单位）改造为股份合作制。
比较规范的改制企业个数不多，仅占全系统总数的4.5%，主要集中在川、渝、滇、鄂、湘、桂、浙、闽、粤。四川等省改制的多为发供一体的水电企业，浙江等省改制的多为发电企业，基本都是单个改制，规模不大。表明改制不普遍，发展不平衡，资产战略重组尚未列为主题。自水利部提出《水利系统水电改革与发展思路》后，情况转变，各地贯彻党的十五大精神和《水电改革发展思路》，推行股份制、集团化改革的积极性很高。
（二）水利系统水电改革与发展思路
1.《思路》的提出与落实
1997年初,水利部水电司分批召开了三次座谈会深入研究水利系统水电改革与发展问题。水利部103次党组会议，在听取了水电司关于“水利系统水电改革与发展思路”的汇报后，水利部以办水电[1997]95号文印发《水利系统水电改革与发展思路》。《思路》针对水利系统水电企业规模小、经营分散、集约化程度低，难以形成规模效益，企业融资能力、投资能力、竞争能力不强，水利部门作为水利国有资产出资人的法律地位不明确等问题，提出：要理清思路，转变政府职能，要从宏观、整体、战略的高度，研究水利系统水电发展的方针、政策和措施，逐步从单纯技术专业管理向综合经济管理转变；要加快水利资产经营管理体系建设，尽快确立水利部门作为水利国家资产出资人的法律地位，建立水利国有资产出资人制度，推动和深化水利国有资产的产权界定工作；要按照《公司法》的规定理清政企关系，用市场经济的思路和办法加强资产经营管理体系建设，变实物管理为价值形态管理，逐步形成由中央、地方水利部门作为出资人，以水利企业为资产经营主体的资产运营管理体系；实施“百龙工程”，壮大水利企业规模，把水电、供水和水利多种经营结合起来，通过资产优化重组，企业组织结构调整，实施现代企业制度和加强宏观调控。
水利部行文组织各地实施“百龙工程”，并对重庆市水利系统水电改革发展进行考察，提出组建重庆水利电力产业集团的建议；同时对四川组建水利电力产业集团，实行全省性的水电国有资产重组，实施职能转换、结构调整、制度创新, 指出具有全局性意义，给予支持、指导。
在水利部的支持下，重庆三峡水利电力（集团）股份有限公司股票上市。发行社会公众股5000万股，发行价每股6.38元，共募集社会资金3.2亿元。水电司司长程回洲以《股份制、集团化，改革的方向、发展的希望---“三峡水利”上市的启示》为题发表文章，指出，三峡公司的上市是探索公有制实现形式的成功实践。三峡公司的股份制改造和良好的经济效益为三峡公司走向资本市场，由生产经营型转向资产资本经营型创造了条件。三峡公司的发展体现了《水利系统水电与改革发展思路》的战略思想。水利水电企业应该充分认识到自己的资源优势，积极走向市场，大力发展股份制和企业集团，在探索极大促进生产力发展的公有制实现形式方面迈出大步伐，把资源优势变成资产优势，资产优势变成资本优势，促进水利水电事业快速健康发展。
1997年8月水利部水电司召开全国中小水电投资计划改革研讨会,认真学习贯彻江泽民同志《5.29讲话》，紧密结合实际落实施行《水电改革发展思路》。会议对水利系统水电作了进一步分析, 对其规模、总量、成就作了充分肯定；指出当前存在的问题主要是: 观念和认识滞后，政府职能转变差距大，水利国有资产出资人长期缺位，中小水电电源电网不配套， 企业规模小、经营分散、集约化程度低；指出落实施行《思路》， 一要强化方针政策、规划统筹、监督服务等政府职能; 二要建立和完善水利国有资产出资人制度; 三要走股份制、集团化道路。
1997年９月水利部水电司以电规[1997]２号文转发《吉林省临江市关于建立水利国有资产出资人制度》的通知。《通知》说：确立水利部门作为水利国有资产出资人法律地位，建立水利国有资产出资人制度，是水利资产经营管理体系的核心，是贯彻《水电改革发展思路》的重要内容。
1997年11月水利部水电司召开全国第三批农村水电电气化县建设座谈会，突出强调从政治高度抓紧电气化县建设，依法行政抓好供电营业区核定划分，贯彻十五大精神落实施行《思路》。
1998年初水利部水电司司长程回洲发表《1997年水利系统水电改革和发展的回顾》文章。文章说，一年来，水利系统水电以落实施行《水电改革发展思路》为重点，实施“百龙工程”， 大力推进股份制、集团化，在水利国有资产出资人制度、水电一体化经营、制度创新等方面取得重要进展；从扶贫攻坚的政治高度扎扎实实地抓好电气化县建设，第三批电气化县14个提前达标验收；依法行政，贯彻《电力法》，充分依靠地方政府，协调好各方面的关系，做好水利系统供电营业区划分工作，1997年是水利系统水电供电区比较稳定的一年；电价改革初见成效，全年小水电上网电价平均上调0.03元/kW.h，年增收入24亿元；水利糸统水电发展取得新成绩，全年新开工中小水电站项目120万千瓦，全国水利系统水电在建规模达1100万千瓦，完成投资160亿元，新增装机超过180万千瓦，年发电量超过800万kW.h，，都创历史最好水平；精神文明建设也得到了进一步加强。
文章提出，1998年我们要高举邓小平理论伟大旗帜，认真学习贯彻党的十五大精神，继续落实施行《思路》，一要实施“百龙工程”，推进资产优化重组、结构调整和现代企业制度建设，形成一批有较强竞争力的水电市场竞争主体；二要建立水利国有资产出资人制度，提高水电资产运营效益；三要转变政府职能，在壮大市场主体的同时，培育和发展水利电力企协和有关社会中介组织；四要加快笫三批农村水电初级电气化县建设，力争有40个县提前达标验收；五要贯彻实施《电力法》，依法划分供电营业区，为水利系统水电创造良好的外部环境。六要深入开展机关“三优一满意” 和行业“争创文明服务示范窗口”活动，努力抓出成效。
事实证明，水利系统水电推行股份制、集团化：
第一，特别适合以多元化产权制度为基础，实现多渠道、多层次、多模式治水办电和管电管水的特点
第二，有利于水行政主管部门转变职能，企业转换经营机制，以适应市场经济的要求；
第三，有利于从资本市场直接融资，解决资金短缺困难，促进企业增强实力、活力和后劲，推动水利水电事业加快发展；
第四，有利于企业债务股权化，调整负债和资本结构，实行合理负债经营，促进资产保值增值，更好地形成良性循环机制；
第五，有利于建立和完善科学、合理的价格机制，促进社会资源优化配置；
第六，有利于生产资料和劳动者直接结合，体现职工当家做主，更好地调动和发挥职工劳动积极性；
第七，有利于协调大小电网关系，为水利系统水电开发经营发展创造良好的外部环境；
第八，以资本为纽带，组建企业集团，一可以产权为纽带实行管理制度的根本性变革；二可从根本上克服水利系统水电在结构、规模、整体素质等方面存在的弱点，搞好搞活企业；三可搞好资产监管与运营体系建设，保障水利国有资产安全完整和保值增值；四可发挥集团母企业的主导作用、子企业的骨干作用和成员企业的群体优势，调动和发挥每个成员企业的自主性、主动性和积极性；五可促进资源资产资金合理配置，形成互补、综合、扩张效应，提高集团整体效益，增强市场竞争力；六可充分发挥我国水能资源丰富的优势，加快中小水电建设步伐，推进大小电网并举共存、协调发展，使中小水电更好地为建设有中国特色的农村电气化、实行治本性扶贫服务；七可促进全行业改革、发展，并提高接受国家宏观调控的有效性。以上表明，推行股份制、集团化，确是一种能够反映社会化生产规律，合理配置社会资源，促进社会生产力发展的有效的公有制实现形式。
经过波折和困难的严峻磨炼，进入新世纪，以提出与落实《水利系统水电改革与发展思路》为标志，我国农村水电事业已实现了由单站发电到联网运行“建设县电网”、由建设县电网到“建设农村水电初级电气化”的两次飞跃，现正进入适应市场经济要求，进一步“走股份制、集团化道路”和建设适应全面建设小康社会要求的“中国水电农村电气化”的第三次飞跃。
（二）水利系统水电改革与发展思路
2.《思路》的中流砥柱作用
（1）省级公司和“一省两贷”
1998年下半年以来，在电力垄断体制的严重影响和水利部门不再管理水电的误导下，全国农村水电及电气化事业受到建国以来前所未有的冲击。正是由于各地认真贯彻党的十五大精神、落实施行水利部《水利系统水电改革与发展思路》，实行资产重组、结构调整和制度创新，四川、重庆、吉林、广西、湖南等省（区、市）率先组建了相当规模的省一级水电集团公司，赢得了农村电网改造资金“一省两贷”，方才为水利系统水电克服面临的严重困难、继续推进改革与发展，走出了新路子；方才为水利系统参与对《关于加快农村电力管理体制改革加强农村电力管理意见》（送审稿）的修改，促进国务院国发[1999]2号文件“批转国家经贸委《关于加快农村电力管理体制改革加强农村电力管理意见》”出台，提供了新鲜的实践经验和基础、依据。
国务院国发[1999]2号文件前有一个国务院办公厅国办发[1998]134号文件，正是由于水利系统落实施行《思路》组建了省级水电公司，方才能正确理解和实施134号文件里提出的“理顺地方供电企业与省级电力公司的关系”的措施，避免与防止“自供自管县电力公司的上划、代管”。下面是一份具有历史意义、关系农村水电发展、可资鉴证的电话纪录：
“1998年10月13日上午8时15分，水利部程回洲同志，就对国务院办公厅国办发（1998）134号文件的有关理解问题，请示国家计委基础产业司宋密司长，电话记录如下：
程：国办发（1998）134号文件以农电体制改革、农网改造和实现同网同价为目标，进一步部署了农电体制改革和农网改造工作。……下面就文件第5页中的一段，即'（一）理顺地方供电企业与省级电力公司的关系。为切实加强农村电网管理，对趸售县和自供自管县的电力公司，原则上应上划由省级电力公司直接管理；暂时不能上划的，可以在产权关系不变的前提下，由省级电力公司代管，或者通过参股入股等方式，逐步改组为由省级电力公司控股的股份公司'的理解问题，想听听您的全面准确的解释。
宋：9月30日，吴邦国副总理主持会议，听取并讨论国家计委《关于改造农村电网改革农电管理体制实现城乡同网同价的请示》，会上对于以小水电供电为主的自供自管县的管理体制问题，我们特别提出，这一块是多年来各地结合治水办电，建设农村电气化县形成的，比较完整，可以仍由地方水利系统管理。邦国副总理表示同意，计委包叙定副主任、国家电力公司汪恕诚副总经理以及其他与会成员都表示同意。因此，这一段中对于自供自管县电力公司的上划、代管和控股中所指省级电力公司应理解为包括地方省级水利水电公司。
程：清楚了，我们将以适当方式传达下去。
宋：可以，我们也注意做好解释。水利系统要按这个精神，与计委配合协调，作好自供自管县的农电体制改革、农网改造和城乡用电同价工作。”
（2）国务院[1999]2号文件和贯彻实施
1999年1月4日朱鎔基总理亲自审改签发了国务院国发[1999]2号文件：《国务院批转国家经贸委关于加快农村电力体制改革加强农村电力管理意见的通知》。国务院2号文件是指导全国农电体制改革、农网改造和农电管理的纲领性文件。2号文件的宗旨是降低农村电价，减轻农民负担，繁荣农村经济，扩大国内需求。强调要处理好中央电力企业与地方电力企业的利益关系；强调不同的利益主体要以资产为纽带搞好股份制改革；强调自供自管县要根据不同情况进行改革; 强调自供自管县的承贷主体要根据不同情况进行确定。2号文件赋予了各级水利部门在农电体制改革、农网建设改造和城乡同网同价中的职责。
1999年1月5日朱总理指示水利部领导“你们水利还有很大一块水电”, 要求抓好水利系统水电行业的农电体制改革和农网改造工作。为贯彻国务院2号文件和朱总理指示精神，1月13日水利部部长汪恕诚在全国水利厅局长会议结束时的讲话中，专门就水利系统水电、农村水电问题讲了重要意见，特别是深刻地阐述了电力工业改革方向。汪部长指出，我国电力工业的改革方向是把现在的电力系统分为三个部分：一是发电端，建立独立发电厂或独立发电公司，独立发电厂（发电公司）可有若干个，都具有独立法人地位，它与电网是买卖电关系；二是配电端，原则上以县为单位组织配电公司，几个县在地区形成小电网也可以组织地区配电公司，县、地级配电公司有自身的电源；三是省级高压电网，每个省（区、市）有一个省级省级高压电网公司。省级水电公司，是与县、地级配电公司和发电企业有资产联系的公司，其性质属于配电公司，可以作为省级承贷单位。
1999年2月5-6日，水利部在成都召开了全国水利系统农电体制改革会议，全面贯彻落实国务院2号文件，研究部署全国水利系统农电“两改一同价”、农村水电电气化县建设和农电管理工作。会议由水利部农村水电电气化局筹备组组长程回洲主持，与会同志收看了汪部长在全国水利厅局长会议上的总结讲话录像，水利部副部长张基尧作了大会报告和总结讲话。会议围绕全面贯彻落实国务院2号文件、坚持电力工业改革方向、对水利系统农电改革准确定位、认真实施农村水电自供自管县“两改一同价” 工作、结合“两改一同价” 工作加快第三批农村水电电气化县建设、加强水利系统水电行业管理等问题进行了深入讨论，并作了工作部署。
1999年3月17日水利部以水办[1999]115号文件向各省（区、市）水利（水电）厅（局）下发了关于水利部贯彻落实国务院2号文件的《实施意见》。《实施意见》突出强调自发自供自管县或地区的电力企业，是地方独立配电公司，参加配电端的改革；省级水电公司要作为省（区、市）水利系统农网建设与改造的项目法人；丹江、三门峡、陆水、潘家口等部属水电站作为独立发电厂或独立发电公司可参与竞价上网，条件成熟时也可以竞价选择用户。要结合“两改一同价”工作，加快农村水电初级电气化县建设；各级水利（水电）部门，要按照国务院[1999]2号文件明确规定的职责，切实抓好水利系统农电体制改革和农网改造。
（3）农村水电及电气化发展局成立
根据国务院批准的水利部新“三定方案”和国务院2号文件规定与赋予水利部的职责，经国务院副总理温家宝批准同意，中央机构编制委员会办公室以中编办字[1999]73号文件批复水利部成立农村水电及电气化发展局。6月30日水利部以水人教[1999]349号文件通知各地。这是在国务院机构改革中采取的一项新措施，是全国水利系统世纪之交的一件大事, 对于在21世纪继续推进水利系统水电改革与发展有着决定性意义。
水利部农村水电及电气化发展局成立前及成立后，组织了6个调研组对全国18个省（区、市）的水电农村电气化建设、“两改一同价” 工作、水利系统水电行业管理进行了调查研究，并召开了武汉、南宁、长沙、北京座谈会7次，对全国水利系统水电及农村电气化建设面临的新情况新问题进行了深入的分析研究，提出了对策、措施。这之间汪恕诚部长对于水利系统农电体制改革、“两改一同价” 工作写了信、作了批示、讲了话，张基尧副部长写了信、亲自作了考察。对于促进第三批农村水电初级电气化县建设顺利实施、“两改一价”工作加紧进行、水利系统水电改革与发展继续推进，发挥了重要作用。
3.农村水电资产战略重组
《水利系统水电改革与发展思路》出台后，得到了全国各地的积极响应和热烈支持，全国水利系统水电2万多个企事业独立核算单位一半以上实行了股份制、股份合作制改造。截至2003年，全国水利系统先后组建了四川、重庆、吉林、广西、湖南、新疆、浙江、云南、青海、湖北、河南、广东、贵州、福建、山西、辽宁、陕西、安徽、河北等19家以资产为纽带的省级水电集团公司，四川水电集团公司可控资产规模200亿元，其它有的拥有权益资产数十亿元。新疆、青海、湖南、广西、重庆、安徽、河北、四川水电集团公司被省级政府明确为水利水电国有资产的出资人代表。这19家省级水电集团公司都是本省（区、市）水电农村电气化县建设的项目法人。四川、重庆、广西、吉林、云南、湖南、青海、湖北、广东等9家省级水电集团公司，还作为水利系统农网改造资金的承贷主体，负责本省(区、市)自发自管县的农网改造，有的还继续作为水利系统城网改造资金承贷主体负责城网改造。全国还组建了70多家跨县的地区性水电集团公司。截至2004年3月，全国水利系统已有新疆“汇通水利”，四川“乐山电力”、“明星电力”、“岷江水电”、“西昌电力”，重庆“三峡水利”、“乌江电力”、“涪陵水电”，福建“闽东电力”，浙江“钱江水利”，广西“桂东水电”，河南“世纪光华”，安徽“安徽水利”共13家公司实现了上市，在我国股市上形成了业绩稳健的中小水电板块。2001年水利部水电局在杭州举办“'01水利水电板块论坛”。水利部副部长陈雷致信祝贺，这是全国水利系统首次举行的行业“板块论坛”，旨在打水利旗帜，树水利雄风，加快农村水电企业进入资本市场，发展农村水电上市公司，带动农村水电资产重组和组织结构优化，促进农村水电行业加快改革发展。
4.有代表性的几家水电集团公司
（1）四川水电集团公司
四川水电产业集团公司在《水利系统水电改革与发展思路》指导下，依据《公司法》、《水法》、《电力法》，由省、市、县三级水利地电国有资产出资，经省经贸委批准，省工商局注册登记，于1998年元月创立，4月揭牌运营。1998年10月，率先在全国水利系统被国家计委批准为承贷主体，实行统贷统还，组织实施水利系统共110个县、115个项目、计划总投资81亿元的两期农网改造，现继续实施计划投资24亿元的城网改造。经过5年运营，超额4.1%完成了国家计委下达的农网改造总投资任务。到2002年底水电集团成员企业和单位已发展到115家，可控资产规模120亿元。2003年8月四川省政府决定，并以川国资办（2003）10号文件正式批准四川水电产业集团母公司代表省政府统一行使水利地电省级国有资产所有者职能，授权经营农网改造资产81亿元，累计可控资产规模达到200亿元。同时授权经营县城电网改造、电气化县建设、小水电代燃料工程等省级投入，以及其他省级投入形成的国有资产。
（2）重庆水电集团公司
1997年5月，水利部水电司司长程回洲率专家组赴渝考察提出《关于重庆市水利水电改革与发展的建议》，对组建重庆水利电力产业集团公司方案作出初步设计。1997年11月，在水利部水电司和市水电局的主持下，5家水利系统企事业法人共同出资3000万元现金注册，组建了重庆江峡水利电力有限责任公司。1998年2月，江峡公司召开股东会，审议批准在江峡公司基础上进行资产重组，组建集团公司的框架方案。以后经过市政府出文批复、中介公司可研、市经贸委批准、市工商局注册登记，重庆水电产业集团公司于1998年7月创立，8月揭牌运营。经过5年运营，全面超额完成了国家计委下达的水利系统一、二期农网改造总投资39.8亿元的任务，不包括农网改造资产，可控资产规模达到50亿元。
（3）广西水电集团公司
在《水利系统水电改革与发展思路》指导下，广西水利厅抓住实施“两改一同价”工作机遇，按《公司法》要求及时组建了广西水电集团公司。1999年3月，被国家计委批准为承贷主体，实行统贷统还，组织实施水利系统自发自管县农网改造。在实施“两改一同价” 工作中成效显著，被作为全国典型在第三次全国农村电网建设改造工作会议上介绍了经验。2002年广西自治区人民政府以桂政函[2002]173号文件批准授权广西水电集团公司经营农网建设与改造投资形成的国有资产，通过理顺产权关系，以资产为纽带，广西水电集团公司已实现了对43个县（市）电力公司控股或参股，县（市）公司主要领导都由广西水电集团公司聘任，形成了符合现代企业制度要求的母子公司体系，权益资产达xx亿元。
（4）湖南水电集团公司
在农网资金“一省两贷、多贷”的基础上，湖南水电集团公司于2001年12月注册成立。省委、省政府高度重视省级水电集团公司的组建。为实行农网资金统贷统还，推动农村水电电网建设改造和农村水电及电气化事业快速健康发展，2002年5月省政府下发了湘政办函[2002]55号文件，要求；①在税收解缴关系不变的前提下，有关市、县电力公司出资人把所属电力公司51%以上的净资产划转省水电集团公司；②省水电集团公司作为农网改造国有资产出资人，对其全资子公司、分公司、控股和参股公司行使国有资产投资经营管理职能；③市、县电力公司领导班子，省有关部门会同地方进行考核，由省水电集团公司聘用；④省水电集团公司作为农网改造项目法人，实行统贷统还。目前，已有40个电力企业参加省水电集团，30个电力企业完成了资产划转各项手续，有力地推动了农村水电电网建设改造和农村水电及电气化建设。
（5）湖北水电集团公司
湖北省在《水利系统水电改革与发展思路》指导下，结合本省实际，组建了以县级股份公司为基础的湖北水电集团公司。在水行政主管部门的领导和国资部门的指导下，组成专门工作班子，对全省水电农村电气化建设县的电站、电网及水电所属三产固定资产，进行全面清理。由法定资产评估机构对各县清产核资成果进行评估界定，国资部门对省、市、县三级水电国有资产进行确认，县政府对三级水电国有资产产权进行批复。以三级水行政主管部门作为出资人，以界定后的存量资产作为股份出资额，注册成立县级水电国有资产经营公司，形成以省、市、县三级水电资产为纽带的水电国有资产运营体系。县级股份制企业资产总规模达13.07亿元，其中省级资产达1.88亿元。在此基础上组建了湖北水电集团公司。湖北省规定，水电存量资产及其保值增值部分实行所有权与经营权、收益权分离，所有权归出资人，收益权继续留给地方，用于农村水电的滚动发展；省、市、县各级水电公司作为电气化建设专项资金和其它配套资金的委托经营单位，投资电气化县水电建设所形成的增量资产，投资主体享有所有权及收益分配权。
（6）吉林水电集团公司
拥有7家控股的县市农村水电企业，注册资本1.43亿元，直管资产10亿元，年销售收入4亿元，年创利8000万元以上。现正进一步朝着激活存量、扩大总量、集团运作、集约化经营、产业化发展、更好为“三农”服务的方向迈进。
（三）农村水电体制改革
1.坚持独立配电公司改革方向，推进农村水电体制改革
紧密结合农村水电行业实际贯彻国务院国发[2002]5号文件，按照水利部水办[1999]115号文件规定，各地普遍作法和意见是：
（1）国家电力公司以外的资产关系应保持不变
根据国家电力公司以外的资产关系维持现状的原则，地方政府和企业在国家电网（包括电源）中的资产，原国电公司代管、上划县（包括“股份制”、“联营”县）的农村水电电网（包括电源）资产，各个独立发电公司投资的专用送出工程中的公用部分资产，均应认真进行清理，保持资产关系不变，明晰产权归属。
（2）原实施代管、上划的主体不复存在，代管、上划关系应即取消
国家电力公司实行厂网分开重组改革，原实施代管、上划的主体不复存在，代管、上划关系应即取消。已被上划、代管的农村水电资产及产权权益，要认真清理划转地方。原代管县（包括“股份制”、“联营”县）电力公司恢复为地方独立配电公司，并恢复原来的管理关系。在明晰地方产权的基础上，进行规范的股份制改革。在国务院国办发[2000]69号文件下发后，由国电公司及所属“三产”、“多经”企业低价收购的农村水电资产，要清理、纠正，可在重新评估资产、界定产权的基础上，采取规范的股份制、股份合作制或等价补偿的方式，调整解决。
（3）自发自管农村水电公司要加强电网建设，待条件成熟后，在配电网内实行厂网分开
自发自管农村水电公司已进行股份制改革的应完善和规范现代企业制度；未进行股份制改革的应积极推行股份制。要加强电网建设，待监管体系、区域电力市场和有关的技术支持系统已经建立等条件成熟后，在配电网内实行厂网分开、竞价上配电网。配电网在自身电力电量平衡的基础上，竞价上输电网消化余电，并通过向输电网购电，或与发电企业签订合同借网向本配电网供电，保障向最终用户供电和服务。自发自供农村水电公司异地开发的电站，通过借网由农村水电公司向本供电区供电，同时竞价上输电网消化余电。
（4）供电营业区确属“交叉”，并难以调整消除，影响安全可靠供电的县，大小电网股改待时机成熟后进行
待国家电网公司在“交叉”供电县的配电资产划分出来后，农村水电公司再与其进行规范的股份制改革，组建独立的配电公司。（另见7条（1）、（2）、（3）。）
（5）水利枢纽工程电站和水利工程附属电站，按照水利工程管理体制改革规定和电力体制改革方向进行改革
水利枢纽工程电站和水利工程附属电站，要按照水利工程管理体制改革规定和电力体制改革方向，统筹考虑水利工程和电站之间的权益分配，既要保障水利工程安全完整综合有效运行，又要保障电站按企业高效运营。要以重组后的独立发电企业或联合组建的发电集团公司，竞价上网，或签订合同通过借网向用户和配电网直接供电。结合移民补偿形成了供电电网和供电区的，应在自身电力电量平衡的基础上，通过竞价上输电网消化余电，并通过借网选择发电商、供电商保障向最终用户供电。
2．积极推动企业转机建制，建立现代企业制度
在加快省级水电集团公司发展的同时，积极推动地、县水电公司建立现代企业制度，加强企业管理，提高企业竞争能力。目前，四川省已有111户国有地方电力企业规范地改造为股份有限公司和有限责任公司，占国有地电企业总户数的50%，发电装机总规模的85%。浙江、福建、广东等省农村水电企业基本改制成为有限责任公司或股份有限公司。广西水利部门管理的43个供电企业全部改造为有限责任公司，湖北省有20个县水电企业都改制为有限责任公司。河南省水利厅明确水电农村电气化县建设必须按《公司法》要求，由各投资主体根据出资多少组成有限责任公司，建设产权明晰、责权明确、机制灵活、管理科学的现代企业制度。云南、湖南、贵州、陕西、甘肃等省也有一大批企业改制为有限责任公司或股份有限公司。
3.加快投资体制改革，积极吸引社会资金投资农村水电建设
为加快农村水电快速、健康发展，各地不断加快投资体制改革，湖南、云南、贵州、广东、浙江、广西等省（区）人民政府先后出台了加快发展农村水电的意见，积极鼓励个人、集体和各类经济主体、外商投资开发农村水电项目，并在项目审批、税收方面提供优惠政策。
近5年来，每年投资小水电建设资金在100—150亿元。1990年以前，小水电投资主要靠国家或地方财政投资，主要是地、县地方电力公司从事小水电开发。1990—2000年，除地、县地方电力公司外，广东、浙江、福建等地民营企业开始投资农村水电，期间还有少量外资参加我国小水电开发。
2000年以后，大量社会资本开始投入到农村水电行业：浙江、广东、福建等省农村水电投资中民营资本已占主要地位；
中西部省份如湖南、湖北、陕西、四川、贵州、云南、重庆、广西等省（市、区）除本省民营资本参加农村水电开发外，还吸引了沿海发达省份的民营企业投资建设，如湖南省汝城县2001年1年就签订了14个农村水电投资合同，引进民营资本1.6亿元，该县三江口镇11个村都办了农村水电站，全部为私人投资，桂东县1997至2001年新建了34座水电站，其中32座为民间投资，在建的14座全部为民间投资，近5年来，这个县水电建设投资达2.6亿元，其中民间投资2.23亿元，占86%；
四川省石棉县到2002年底已有20家私营水电企业，共投入水电开发资金2.3亿元；广西贺州市与外地投资商签订了50多座农村水电站的开发合同，总投资额6.7亿元；贵州省普安县到2003年底已有11座农村水电站由民间投资，总投资1.5亿元。
浙江省现有建成和在建农村水电站2800多座，总装机容量189万千瓦，总投资约141亿多元，其中70%以上是民间资本，1994年以来，浙江省投入新建小水电站资金约110亿元，其中民间资本近80亿元,年均约10亿元，浙江民营企业投资农村水电的足迹已经遍布湖北、湖南、贵州、四川、青海、广西、安徽、江西、云南等中西部水能资源丰富的地区，实现了资本西进，电力东送，到2002年底，浙江民营企业仅与湖北省就签订了20多项农村水电投资协议。
据不完全统计，2001、2002年私营企业投入农村水电的建设资金在60亿元以上，占这两年农村水电总投资的30%左右。目前，农村水电投资主体中既有传统的水利企业、电力企业，又有社会法人、私人、外商、上市股份公司，各种形式并存，各投资主体按照互惠互利的原则组建有限责任公司或股份有限公司进行开发，主要形式有：水利系统企业和电力系统企业合作开发，省、县水电企业与民营企业或外资合作开发，民营企业或外资独立开发。
在广泛吸引社会资金的同时，还积极争取政策性银行的支持，开辟新的融资渠道。2003年，水利部多次与国家开发银行联系协商，积极开展农村水电行业贷款合作，充分发挥水行政主管部门政府职能和政策性银行开发性金融的作用，加快农村水电发展。5月，水利部与国家开发银行签订了开展农村水电行业贷款合作纪要，广西水利厅已与开发行广西分行签署了总额度达80亿元的收购和建设农村水电的贷款协议。贵州正在进行信誉评估。云南省水利厅与国家开发银行达成30亿元贷款意向，主要用于支持水电农村电气化县建设。
世界银行能源局负责人会见水利部水电局负责人也表示，利用世行贷款实施农村水电开发项目，符合世行接受借款国所提项目必须具有的必要条件，有利于建立多元化的农村水电投资机制，发挥农村水电发供电成本低的优势，向供电区提供廉价优质清洁可再生电力，提高当地居民用电水平，发展相关产业和乡镇经济，转移农村剩余劳动人口，增加农民收入及地方财政收入，促进地方经济社会发展。农村水电行业贷款合作工作的开展，开辟了农村水电新的融资渠道，为农村水电发展提供了又一资金来源。
4.清产核资，明晰产权，加快农村水电资产重组，规范农村水电资产转让工作
1998年以来，各地积极推进农村水电企业资产重组、机制转换和制度创新，以增量盘活存量，建立新型的以资产为纽带关系的企业实体，促进农村水电事业的发展，确保水电国有资产保值增值。广西自治区政府批准授权广西水电集团公司经营农网建设与改造投资形成的国有资产；四川省政府批准授权省水电集团母公司经营省级水利地电国有资产，包括：农村电网建设与改造投资81亿元、县城电网改造、电气化县建设、小水电代燃料省给投入及其他省级投入开成的国有资产；湖南省政府发文将地方农网改造的地、县电力公司51%以上的净资产划转到省水电集团公司；河北省人民政府批复同意省水电集团公司负责经营省及国家投入省里农村水电建设形成的国有资产。湖北省水利厅对农村水电企业资产进行了全面清理，经法定资产评估机构评估界定，国有资产管理机构对省、市、县水电国有资产进确认，各县政府对三级水行政主管部门拥有的水电国有资产产权进行了批复，形成了以省、市、县三级水电资产为纽带的水电国有资产运营体系；河南省水利厅明确由河南省江河农村电气化发展有限公司作为省级水电国有资产的运营实体，通过向各电站参股或控股，实施产权经营和集约化经营。
在清产核资、界定产权的基础上，各地进一步加强了对农村水电资产转让的管理工作，确保国有资产不流失。湖北省水利厅要求对单机500千瓦以上的水电站，在进行股份制、股份合作制改造或出售部分农村水电国有资产产权时，必须经过省级水行政主管部门审批，对于单机500千瓦以下小型水电站，其改制、改造及租赁、拍卖、出售或转让方案必须经过市（州、地）水行政主管部门审批，并报省级水行政主管部门备案，农村水电站在转让、出售前按国家有关规定做好资产评估工作，转让、出售的全过程坚持公开、公平、公正的原则，不逃废、悬空银行及其他债权人的债务，不损害职工的合法权益，做好下岗、分流职工的安置工作，保护购买者的合法权益，促进公平竞争，转让、出售的收入应专户存储，主要用于农村水电的滚动发展。
广东省水利厅和财政厅联合发文，规定无论是国有还是非国有，水库、水库电站出售转让前必须得到有管理权限的水行政管理部门同意，国有水库、水库电站出售转让，还必须根据国家资产管理的有关规定，由水行政主管部门审核同意后报财政部门办理出售转让手续，水库电站等水利国有资产的出售转让所得以及水库使用权的出让收入，属水利国有资产收益，应首先按规定比例上缴国库后，再由水利、财政部门统筹安排，用于地方水利建设。
贵州省水利厅制订了贵州省农村水电产权制度改革的若干指导意见，从资产评估和产权界定、股权设置与管理、资本结构优化、经营管理和收益分配等方面提出了规范意见。
（四）农村水电管理重点转移
1.农村水电管理职能和管理重点转移
农村水电是农村型基础设施和公共设施。要求发挥政府主导作用，履行政府职责和行使行业管理职能。一要依法行政，实施职责内的普遍监督管理；二是配合国资部门建立和完善现代产权制度，实施产权管理；三是通过法规政策、规划计划、指导协调服务实施行业管理；四是通过建立和完善现代企业制度，实行改革、改造与管理相结合，组织指导企业管理。
以农村水电现代化建设为龙头，以水能资源统一管理为重点，实行管理重点转移，开创农村水电行业管理新局面。
2.加强普遍监督管理
县级以上水行政主管部门负责本行政区域内农村水电的统一管理和监督工作，包括负责水能资源的统一管理，农村水电国有资产的监督管理，水库、大坝、水电站安全与农村水电企业发供电生产、供应、使用安全的监督管理；负责农村水电设计市场、设备市场、建设市场的监督管理。组织实施农村水电工程、水电农村电气化工程、小水电代燃料工程、农村水电电网建设改造工程、无电乡、村、户光明工程。
发挥国有资本的引导作用，保护和调动集体资本、非公有资本依法开发农村水电的积极性。实行谁投资、谁决策、谁收益、谁承担风险的原则。
3.加强农村水能资源统一管理
县级以上水行政主管部门负责组织本行政区域内农村水能资源普查工作，制定本行政区域内农村水能资源规划，包括流域规划、区域规划。
开发、利用农村水能资源必须进行开发论证。开发论证工作，由县级以上水行政主管部门会同同级有关部门组织进行。
农村水能资源属于国家所有。国家对农村水能资源依法实行开发许可制度。开发、利用农村水能资源的单位和个人，应当按照国家开发许可制度的规定，向水行政主管部申请领取开发、利用许可证，取得开发、利用权。
开发、利用农村水能资源的单位和个人，应当按照国家水资源有偿使用制度的规定，向水行政主管部门申请领取取水许可证，并缴纳水资源费，取得取水权。
国有农村水能资源开发使用权可以出售、转让。水行政主管部门负责农村水能资源开发使用权的市场交易管理，并推进国有农村水能资源使用权的多种有效形式的实现。
农村水能资源开发使用权出让必须符合规划，并在出让前根据水电建设项目报批管理权限，报经相应的水行政主管部门从规划、开发论证、取水许可等方面进行核准。涉及跨地区用水权益的，地区之间要达成用水协议，并报共同上一级水行政主管部门批准。未经批准的，不得出让水能资源开发使用权。
水能资源开发使用权有偿出让金是国家资源所有权的体现，应作为专项资金，用于水资源保护、管理、水利水电工程建设等，专款专用，不得挪作它用。
县级以上水行政主管部门可结合本地实际，制定本行政区域内出让水能资源开发使用权的实施细则，报经当地人民政府批准。
3.加强农村水电电源网建设
研究拟定农村水电及电气化事业发展战略。
编制农村水电发展规划。农村水电发展规划包括电源开发、电网建改、电气化建设、代燃料建设、光明工程建设发展规划。
农村水电发展规划由各级水行政主管部门负责编制，同级政府审批，报上级水行政主管部门备案。
农村水电建设项目（包括电源、电网、电气化、代燃料、光明工程项目，下同）由水行政主管部门归口管理。项目前期工作须经水行政主管部门批准，方能进行。
水行政主管部门依法对农村水电项目建设全过程进行监督管理。
农村水电建设项目实行项目法人制、招标投标制、工程监理制。
农村水电建设项目应当按照规定的基本建设程序进行。
按照规定的管理权限，项目建议书和可行性研究报告，报相应的水行政主管部门和经济综合主管部门审批；初步设计报告，报相应的水行政主管部门审批。
装机容量5万kＷ及以下的小水电工程，在项目建议书被批准后，可以将可行性研究阶段和初步设计阶段合并为一个阶段。
装机容量5万kＷ千瓦以上，或水库库容１亿m3以上，或电压220kV以上电网工程，或省界河流上的项目，由省级水行政主管部门会同经济综合主管部门初审，报水利部和国家发改委审批。农村水电的设计、设备、施工要严格实行招标投标制，择优选择设计、设备制造和施工单位。
农村水电建设实行资本金制度。国债资金、不发达地区发展资金、新增财政扶贫资金、“以工代赈”资金、农田水利费、水利基建费、民族资金、边境资金和“以电养电”资金等，可用作农村水电建设的资本金。
推进投资体制改革，实行现投资主体多元化。发挥国有资本引导作用，推行股份制、股份合作制办电，鼓励集体资本、非公有资本开发农村水电。具备条件农村水电企业的可申请股票上市或发行建设债券，筹措地方电力建设资金。
争取政策性银行支持以及利用世行贷款，开辟新的信贷资金渠道。
农村水电建设坚持质量第一的方针。水行政主管部门代表政府对农村水电建设行使质量监督权。
农村水电力建设项目经水行政主管部门验收通过后方可使用。验收工作包括阶段（中间）验收、机组启动验收和竣工验收。竣工验收工作由水行政主管部门主持；中央参与投资项目的竣工验收由省级水行政主管部门代表政府会同水利部主持。
4．组织指导企业加强经营管理
水行政主管部门负责水电站及其水工建筑物和农村水电企业发供电生产、供应、使用安全的监督管理，协调处理重大安全事故。
水行政主管部门执行和制订农村水电生产、供应、使用的标准、规程、规范和办法，并组织实施。
水行政主管部门组织与指导农村水电企业按照电力工业配电端体制改革的要求，坚持独立配电公司的方向，建立和完善归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅的现代产权制度，以产权为纽带，搞好股份制、集团化改革。
水行政主管部门组织与指导农村水电企业建立和完善产权清晰、权责明确、政企分开、管理科学的现代企业制度，完善产权结构与法人治理结构，推动企业经营机制转换，以人为本，以市场为导向，以改革为动力，以效益为中心，以安全为基础，以优质服务为宗旨，搞好经营管理。
水行政主管部门组织与指导农村水电企业推行电源、电网和管理现代化。以现代技术和现代管理为手段，以农村水电源电网自动化、信息化技术为重点，采用新技术、新设备、新材料、新工艺，不断提高行业技术水平和企业运行管理水平，保证发、供电质量，提高发、供电的安全性、可靠性、经济性，增强农村水电的经济实力和市场竞争能力。
水行政主管部门组织与指导农村水电企业以“树'行业精神'，服务'三农'”为主旨，以“三公开、四到户、五统一”为主要内容，开展文明窗口建设活动，搞好“两改一同价”和农村供用电管理工作，开拓农村电力市场，提供安全、可靠、质优、价廉电能，为增加农民收入，改善农村生产生活条件，推进农业农村产业化、工业化、城镇化和可持续发展服务。
5．加强政策引导、统筹协调服务
水行政主管部门坚持执行新时期党和国家促进农村水电及电气化事业发展的法律法规方针政策，并组织贯彻实施。
水行政主管部门紧密结合农村水电实际，组织贯彻实施电力体制改革方案、电价改革方案。
水行政主管部门支持和促进国家与相关部门在投入、税收、贷款、价格和绿色能源配额制、污染减排交易等方面，出台优惠扶持政策，并形成法律法规。
水利部组织水利系统参与《电力法》修改和《可再生能源开发利用促进法》、《电力监管条例》、《农村水电条例》制订。
水行政主管部门通过政策引导、规划计划、统筹协调、督导检查，实施行业管理。
水行政主管部门通过资产授权经营和战略重组，形成产权联接关系，实施行业管理。
水行政主管部门通过宣传、信息、培训、统计工作，实施行业管理。
通过协会中介咨询服务，加强行业管理。
通过与国际小水电中心合作，开展对外合作交流，加强行业管理。
来源：中国能源网 作者：李其道 边广琦
