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核准制:进步还是倒退?
2011/12/14 8:26:30    新闻来源:中国能源报
 
  张博庭 《 中国能源报 》( 2011年12月12日   第 19 版)

  改革开放以来,通过总结以往僵化的计划经济阻碍国家发展和社会进步的教训,我国市场化体制改革的意愿非常强烈。在1993年八届全国人大一次会议上提出的关于国务院机构改革的任务是:要按照建立社会主义市场经济体制的要求,加强宏观调控和监督,强化社会管理职能,把应该由企业解决的问题,交由企业自己去解决。为落实这一改革措施,2004年,国务院正式发布了《关于投资体制改革的决定》,把过去企业投资的审批制,改为了核准制。

  企业投资项目核准制是政府改革社会投资管理的一种尝试。力图从维护社会公共利益的角度,对不使用政府资金的重大建设项目不再实行审批,而简化为审查核准。实行核准制的投资项目,仅需向政府提交《项目申请报告》,不再经过批准《项目建议书》、《可行性研究报告》和《开工报告》的程序。政府对企业提交的《项目申请报告》,主要是从维护经济安全、合理开发利用资源、保护生态环境、优化重大布局、保障公共利益、防止出现垄断等方面进行核准,不再对投资项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等进行审批。企业的投资项目只须依法办理环境保护、土地使用、资源利用、安全生产、城市规划等许可手续即可。

  然而,通过多年来的实践结果来看,我国投资体制的市场化改革后的现状并不能令人满意。这主要是由于我国社会目前的法制化水平不高,一些政府管理部门常常难以做到依法行政。在这种情况下,虽然国家把审批制改成了核准制,表面上看是简政放权,简化了审批手续,但实际上却把投资项目的审批,由原来的国家发改委一个部门的审批,变成了现在的所有的行政许可部门的多头审批。在原来的审批制下,一旦发改委批准了这个项目,该项目就有了合法性。企业可以根据不同行政许可部门的要求,再分别去办理各种行政许可。具体在该行政许可办理的过程中,不管遇到任何问题都不会影响项目本身的合法性。  

  而改为核准制之后,情况却发生了根本性的变化。不仅在任何一项行政许可没有通过之前,企业的该项目就不能得到合法的法律地位,而且对于企业在何种情况下才具有办理某种行政许可的资格,也存在着较大的疑问。取消了发改委的项目审批文件,企业根本无法获得办理各种行政许可资格的问题。为了弥补审批手续上“先有鸡,还是先有蛋”的这一程序缺陷,目前大多数项目常常需要由原来负责审批的发改委,先给企业投资的项目颁发一个“路条”,然后企业再凭着这个“路条”去办理各种行政许可。在所有的行政许可都办理完成之后,发改委才能正式核准该项目。  

  在办理几十个行政许可手续的过程中,整个项目都存在着巨大的不确定性,任何一个行政许可部门都可以以自己的理由,理直气壮地叫停或者说搁置该建设项目。这就大大增加了企业投资项目的审批难度和风险,与我国当初简政放权的投资体制改革的初衷,完全是背道而驰的。

  为此,有人尖锐地批评说,核准制的改革根本不是计划经济向市场经济的进步,而是计划经济向审批经济的倒退。这种说法确实有一定的道理。目前,在中国衡量成功企业的最重要标志,似乎不是市场运作的水平,而是同各种政府行政管理部门打交道的变通能力。核准制度也让政府的各个部门,都增加了权力的含金量。与此同时,利用行政许可权的贪污腐败现象也迅速蔓延。

  在我国当前法制化水平普遍不高的情况下,对企业的项目投资来说,审批制确实要比核准制有一定的优越性。因为审批的制度虽然僵化,但起码在通过了审批之后,项目的合法性是有保障的。而核准制虽然先进,但是由于各种行政许可的结果,与该政府部门的执政水平和官员素质有很大的关系,企业很难根据现行的法律准确地预测到结果。最后,只有等到这个投资项目所有的行政许可都通过了之后,投资的项目才能被核准,才具有合法性。而在此之前,所有的投入都有付之东流的可能。  

  因此实施核准制的前提,是让每一个企业都能根据现行的法律,明确预测到自己投资项目的合法性,而无须去担心能否通过各种关系和暗箱操作,来获得各种行政许可。这样的话,企业项目的前期投资才能有基本的保证。

  (作者为中国水力发电工程学会副秘书长)

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