环保腐败“八大捞钱”手段揭秘
2009/4/28 8:39:30 新闻来源：法制早报
今年8月23日，因为煤商与供热企业牵线搭桥、收受20万贿赂，原北京市朝阳区环保局副局长贾某被朝阳区检察院起诉。贾某利用其担任朝阳区环保局副局长的职务之便，收受贿赂人民币20万元，后将受贿款在本区黄港乡黄港村为个人建房使用。至此，贾某成为北京“煤炭供热串案”中第六位被牵出的国家干部。
9月3日，山西省审计部门通过对该省11个市、86个县区排污费的分配和使用情况的审计调查发现，有79个市、县财政部门存在违反规定安排环保部门自身建设经费的问题，占调查市县总数的81％；有56个市、县环保部门将污染治理资金3457万元挪用于本部门经费支出，占拨付环保部门污染治理资金总额的50％。
原本一直被称为“清水衙门”的环保系统，一段时间以来，频频发生环保资金违规操作风波、环保官员纷纷落马，一时间环保部门成为社会关注的焦点。
■中国人民大学法学院杨建顺教授：各个环节的腐败都是权力运作的结果，包括环保建设项目在内的任何公共项目都存在腐败的可能，都可能成为产生腐败的温床。
■中国政法大学法学院教授刘莘：要使环保基金能够作到专款专用，制度的保障是一个最基本的前提
■检察官:攀比心态致使一些环保官员心理失衡，从而渴求通过手中权力换取金钱上的补偿,这也是导致环保官员落马的原因之一
滋生环保腐败的“三大环节、五个阶段、三项费用”
“三大环节”
环保审批审核环节
环保工程建设环节
环保专项资金使用环节
“五个阶段”
环境建设项目评价审批阶段
环境建设项目竣工环境保护验收阶段
环境建设工程招投标阶段
环境建设工程发包、承包阶段
环保建设工程项目付款阶段
“三项费用”
环境影响评估费
污染治理资金
排污费
环节一：环保审批、审核环节
阶段之一：建设项目环境影响评价审批阶段
三项费用之一：环境影响评估费
国家环保总局环境评价管理一处的一位负责人告诉记者，建设项目的设计任务书在获得计划部门的批准之前，必须取得由具备相应资质的环境评价单位出具的“环境影响评价报告书”，建设单位须请环评单位对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价、规定防治措施，经项目主管部门预审并依照规定的程序报有审批权的环境保护行政主管部门审批。环保行政部门不得向建设单位推荐或自行招揽环评单位对建设项目进行环评，在这个过程中，环境评价费是由环评单位收取的，而环保部门的行政批复不得收取任何费用。
在这一过程中出现的受贿犯罪主要表现在：环保部门项目审批人员收受环评业务承揽单位的贿赂；在项目审批过程中收受建设单位的贿赂。
湖南省浏阳市环保局腐败窝案就是这一腐败的例证。浏阳市环保局本不符合环境评价主体要求，当地所有的报建项目必须到长沙市具备“环评”资质的单位进行环境评价，之后再送交环保局审查。但从1998年开始，浏阳市环保局以“环境科学学会”的名义，经过与具备“环评”资质的单位协商，一般的建设项目，“环评”单位按“环评费”的35％作为“协作费”返还给浏阳市环保局；对那些污染较小的建设项目，则由浏阳市环保局以“环评”机构的名义直接下发环评报告，由此收取的“环评费”80％归局里所有。这些账外费用也就因此掌握在该局管理科科长盛建国和自然生态科前后两任科长罗业武、孔力勇的手中。三人在为本局代收并保管上述“协作费”和“环评费”过程中，采取收款不入账和截留私分等手段，共贪污侵吞上述公款142840元。
阶段之二：建设项目竣工环境保护验收阶段
在建设项目竣工环境保护验收阶段，虽然不像环境评价阶段发生受贿现象的概率那么高，但也是环保腐败滋生的环节之一。有些建设单位为了通过验收，会向验收单位行贿。
环节二：环保工程建设
阶段之三：发包、承包阶段
在所有的工程建设领域，发包、承包阶段都是滋生腐败的敏感环节，属于行贿受贿易发领域，环保系统也不例外。某些承建单位为获得承包权，会想方设法从发包方入手达到目的。
阶段之四：招投标阶段
国家虽然并没有强制环保工程的建设必须进行招标，但鼓励通过招投标来运作。在招投标过程中，招标说明书的制作存在不易被察觉的问题。由于竞标者实力不相伯仲，如想中标，关键在于有别于其他竞标者产品的细微参数能否写入标书。受贿环保官员往往利用对产品的选择权，通过设计单位将行贿的竞标者的特有技术参数写入标书，以达到目的。据悉，这也是被浏阳市环保局局长袁念收等人利用最多、涉案金额最大的环节。
阶段之五：付款阶段
环保建设工程项目的投资一般比较大，资金缺口也大，工程承包者往往难以按期得到工程款项。为能尽快拿到工程款，承包者往往采取行贿的方法，使环保官员利用职权，调剂资金，来支付所缺款项。
环节三：环境保护专项资金
三项费用之二：污染治理资金
近日刮起的山西环保审计风暴就暴露出了环保专项资金方面的问题。
根据山西省审计厅对省环保局2003年至2005年3月期间经济责任履行情况审计报告显示，56个市、县环保部门将污染治理资金3457万元挪用于本部门经费支出，山西省环保局所属事业单位和污染治理项目单位资金安排存在五大问题：污染防治项目资金安排、使用中存在薄弱环节；未经批准违规收费75.92万元；以各种名义发放奖金补助335.16万元；应纳未纳财政预算外专户管理25.2万元；排污费征收、管理工作存在漏洞。
三项费用之三：尴尬的排污费
排污费的征收和管理一直都是环保领域极为重要的问题。
2005年8月23日中央电视台《焦点访谈》播出的《万能的排污费》节目，再次敲响了排污费管理的警钟。
湖北省南漳县环保局与南漳宾馆签订了一份以消费充抵排污费的协议，内容是环保局体谅南漳宾馆的经济困难，同意最大幅度的减少南漳宾馆应缴的排污费——从5万元减到1万多，而这该交的1万元也不用缴现金，宾馆应指定专人负责环保局的消费接待，由南漳环保局到宾馆消费的形势抵账处理。
南漳环保局和南漳宾馆从2002年就已经开始这样合作。这次是因为南漳宾馆拒不交纳排污费、又不愿接待环保局的消费，于是被南漳县环保局起诉至法院，要求对南漳宾馆的排污费实行强制执行，这种早已不新鲜的交易内幕才随之暴露在大众面前。
根据规定，批准减缴、免缴、缓缴排污费的排污者名单由受理申请的环境保护行政主管部门会同同级财政部门、价格主管部门予以公告，公告应当注明批准减缴、免缴、缓缴排污费的主要理由。南漳县环保局应该将减免或缓缴排污费的主要理由进行公告，但它根本没有权利减免排污费，减免排污费只能由市级以上的环保部门作出，所以它们对南漳宾馆的减免是无法进行公告的。
《排污费征收使用管理条例》和《关于环保部门实行收支两条线管理后经费安排的实施办法》规定:
排污费的征收、使用必须严格实行“收支两条线”。环保部门向排污单位征收的排污费一律上缴财政，环境保护执法所需经费列入本部门预算，由本级财政予以保障。排污费应当全部专项用于环境污染防治，排污费必须纳入财政预算，列入环境保护专项资金进行管理，任何单位和个人不得截留、挤占或者挪作他用。南漳县环保局的消费与排污费相抵的做法明显与这项规定背道而驰。
“八大捞钱”手段 揭示“环保腐败”特点
手段一：利用负责审批、发放污染治理专项资金的便利收受企事业单位贿赂；
手段二：以单位名义向被监管单位索要好处费；
手段三：在主管一些环保建设项目时利用工程发包、设备采购的权力收受承包单位贿赂；
手段四：利用主管、分管以及直接管理环保测评项目审批及人事安排等工作的职务之便受贿、索贿；
手段五：利用发放、减免环保治理资金贷款的权力收受下级环保部门的贿赂；
手段六：用假发票套取现金、贪污公款、环保资金，甚至用于贿赂，私设“小金库”；
手段七：为个人谋“私利”与为单位谋“公利”并举。打着为本单位谋利益的旗帜大肆索贿。
在多起腐败案件中，许多环保官员不但将受贿和贪污所得据为己有、供己挥霍享用，也有的会打着为本单位谋利益的“大旗”大肆索贿。
手段八：以出国考察开支为由，贪污公款，用于亲友旅游消费。
落马官员心态解读
落马的环保官员中，除了环保局的一、二把手以外，往往也包括当地环保局各相关部门的负责人，绝大部分环保腐败案件都属于窝案。而且许多落马官员以及行贿者的学历都较高。
纵观这些案件，检察官指出，环保官员走上腐败道路的“心路历程”也有相似之处：出身清贫、勤奋努力、出现转机，攀比心理加重，腐败堕落，这构成了大多数落马贪官的人生轨迹，但在工作中渐渐产生攀比的心态，心理上出现落差，心态失衡，从而渴求通过手中的权力换取金钱上的补偿，不受监督的权力令其疏于自警自省，在思想防线松懈后，心怀侥幸，一步步越陷越深。最终走上犯罪的道路。
专家看法
■权力分配和制度架构存在不足
■应放权、分权，而非一味收权
■定职定责、定岗定编就环保系统所反映出来的这些问题，记者采访了中国人民大学法学院博士生导师杨建顺教授。
杨建顺教授认为：“其实不仅是环保领域，其他领域也存在类似的问题。我们在对其谴责的同时也应好好反思制度的缺陷。”杨建顺认为，这从反面佐证了《行政许可法》在权力分配和制度架构上的不足，对部门权益和差异性重视不够，法律缺乏弹性。
杨教授指出，《行政许可法》明显的一个价值趋势就是“收权”，即将权力收归到中央，而给地方和各部委的许可很有限，“虽然初衷是为了防止乱收费乱许可，但许可是一个很复杂的问题，应当有一系列配套措施，在根据各地区、各部门、各领域的特殊性制定不同的规则，将原则具体化的基础上，再讲求公开公平公正。”《行政许可法》的具体细化需要在实践中慢慢摸索。杨建顺始终认为，权力仅依靠制约和抗衡来收缩并不是治本之策，应当放权、分权，应当充分发挥各部门领域的积极性，而非一味靠收权。
对于目前排污费征收、管理、使用中的混乱现状，中国政法大学法学院教授刘莘指出，这反映出财政体制存在疏漏，要加强财政监督，从制度上保障环保基金专款专用，制度的保障是一个最基本的前提。
而环保部门人员严重超编则是机构改革不够完善所导致的问题。
刘莘教授认为，只要合乎执法需要和公共利益，行政经费就应该从公共利益资金中给付，保证按时足额发放，不应当让执法机关为了执法而四处筹钱。
环保行政系统机构设置缺乏合理机制
据媒体报道，在黄河流域一些省区污染企业“扎堆”的地方，环保部门衣食无忧；而在污染企业被大量关停的地方，环保人员却连工资都发不出。
2003年以来，河南省卫辉市先后关停了16家造纸厂、27家石渣厂和2条水泥生产线，环境污染减少的同时，“排污费”收入也锐减。目前，卫辉市环保局共有102名职工，只有不足20人属于财政全额拨款的行政编制人员，职工已3个月没领到工资。而在一些污染企业多的地方情况却恰恰相反。由于有了“排污费”这块收入，许多人通过控制不严的“地方事业编制”渠道往环保局里“挤”。 人口仅34万、污染企业较多的陕县环保局有120多名职工，其中很多是通过各种关系挤进来的。“排污费”绝大部分变成了“人头费”、 “人头费”挤占“办公费”，在黄河流域许多基层环保部门非常普遍。
对于有关环保部门一味关闭污染企业的做法，杨建顺教授并不认同。杨建顺教授谈道：“只靠关闭是不对的，整改也很重要，应加强执法力度，防患于未然，否则一味抑制，会加大民众的对抗情绪，增加社会成本，造成更大浪费。这又涉及到许可的问题，折射出‘许可法’没有明确的标准。决策的失误是最大的浪费。”
环保行政系统中的上下级间的关系并未理顺，机构设置缺乏科学合理的成熟机制。
以舆论监督权力 强化信息公开
在谈到官员腐败问题的时候，杨建顺引用了一句孟德斯鸠的话：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一个万古不移的经验。”他认为，各个环节的腐败都是权力的运作的结果，包括环保建设项目在内的任何公共项目都存在腐败的可能，都可能会成为产生腐败的温床。要防止腐败，就要以权力制约权力、以权利抗衡权力、以舆论监督权力。以此来堵住管理上的漏洞。从《行政许可法》的角度来说：要把上述三种制约方式转化为制度建设，坚持行政许可法规定的许可公开、公平、公正、民主的原则，落实许可责任原则、权力与责任挂钩、权利与利益脱钩，完善追究责任的一系列机制。
刘莘也赞同杨建顺的看法，从本质上而言，掌握权力的人就可能滥用权力，会把权力用到边界为止。要防止权力滥用，就必须对其进行制约。
减少寻租渠道
刘莘从经济学的角度来分析了环保官员落马的现象，她认为趋利避害、实现利益最大化是人的本性，环保部门的审批之所以会成为寻租渠道，也是官员出于经济上的考量，那么是否让不必要的许可和审批尽可能少一些，使其成为“不得不为之”的手段时才允许其存在，这样社会活动的宽松度就相对扩大，行政机关也就少了一些动手脚的寻租机会。
审计风暴促进环保廉政
专家指出，审计机关以其超脱地位和特有的功能实施环境审计，对环境管理所发挥的重要促进和保障作用也是其他机构无法替代的。审计机关应当加强对环境保护专项资金使用和管理的审计监督。
环保系统亟待
法律来“环保”
一段时间以来，环保系统接连发生腐败窝案，先是一些环保官员因贪污受贿纷纷落马，紧接着是环保专项资金、排污费的征收、管理和使用的违规现象频频被曝光。
官员腐败早已不是新鲜话题。环保官员腐败的心路历程及腐败手段未必有令人“耳目一新”之处，但令人震惊的是，环境保护原本是一个多么神圣、洁净的词汇，从来也没想到有朝一日环保也会与腐败相瓜葛，竟然也难逃腐败的污染。
环保官员利用审批发放污染治理专项资金、主管环保工程项目发包、审批环境影响测评项目的职权之便受贿、索贿、贪污、行贿，一个个案例触目惊心。人们从近来媒体披露的环保腐败案件中，知晓了环保系统中的“行业腐败”是怎样运作的。
在国家明文规定排污费实行“收支两条线”；地方各级环保部门要严格按照“环保开票、银行代收、财政统管”的体制；严格足额征收排污费,不得变相或以任何形式坐支、截留和挪用的制度前提下，部分地方环保部门仍然将排污费挪作办公经费和超编人员的“人头费”，本该用于治理污染的环保治理专项资金却绝大部分都没有被投放到本该专用的环境保护中去。暂且不管这些超编“黑户”单位是否人浮于事，但至少反映出一系列机制运作上的问题：财政体制缺乏监督，机构改革不够完善，法律规定过于笼统，权力分配和制度架构存在不足，评价机制尚不完善。
在世界各国都在加大环境保护力度的国际背景下，中国的环境保护所面临的形势日益严峻。2005年初，国家环保总局在全国范围内刮起了一股强大的环保风暴，我国对环保领域越来越重视，环保投入不断加大，但是与此同时，环保行政管理领域却没有产生与技术领域相对应的效应，甚至出现了一些倒退，这不能不说是一种遗憾。
显然，要解决所披露的环保系统里的这些问题，需要审计和其他监管部门以及环保部门自身的齐心协力；更需要制度改革、法律完善等多个方面的配合。
“环保官员”落马一览
■山西孝义市环保局原局长贪污公款案
时间：2001年12月
落马官员：孝义市环保局原局长郝新彪
涉案缘由、金额：贪污 14万元
后果：被判处有期徒刑5年
■石家庄环保局原局长贪污环保贷款资金
之一：
时间：2001年初
落马官员：石家庄市环保局原主管财务的副局长李双义
涉案缘由、金额：受贿 20余万元
途径：利用负责审批发放污染治理专项资金之便利收受贿赂
后果：被开除党籍、判处有期徒刑7年
之二：
时间：2002年7月31日
落马官员：市环保局原局长郑治贵等
涉案缘由：受贿、行贿
途径：利用发放环保贷款收受贿赂；贪污部分环保资金、用于行贿
■湖北荆州市原环保局长被“双开”
时间：2002年10月
落马官员：荆州市环保局原局长符谨
涉案缘由：受贿，贪污，非法占有收受礼金
金额：受贿17万余元，贪污公款1．7万元，收受礼金2万元
后果：被开除党籍和公职
■环保局长受贿被判处有期徒刑２年
时间：2003年6月6日
落马官员：河南省漯河市环保局原局长兼党组书记刘天福
涉案缘由：受贿
金额： 收受贿赂3．07万元，非法占有7．71万元，因失职给国家造成损失383.03万元，挪用专项资金50万元，公款旅游挥霍浪费9858元，私设“小金库”69万元。
后果：被判处有期徒刑2年
■浙江省绍兴县环保局原局长受贿案
时间：2003年5月12日
落马官员：绍兴县环保局原局长董仁林
涉案缘由、金额：受贿 １８万余元
途径：利用负责县环保局人事安排、环保行政执法、行政审批、审核等职务便利，为他人谋取利益
后果：被判处有期徒刑8年，并处没收个人财产2万元
■广东省云浮市环保局原局长受贿案
时间：2003年7月
落马官员：云浮市环保局原局长、党组书记叶桂文
涉案缘由：受贿
金额：受贿人民币24万元、港币12万元，以单位名义向被监管单位索要好处费20万元
后果：因犯受贿罪被判处有期徒刑七年，因犯单位受贿罪被判处有期徒刑一年，总刑期八年，法院决定执行刑期七年六个月；云浮市环保局犯单位受贿罪，被处罚金20万元
■湖南郴州市环保局原局长等人受贿案
时间：2003年11月
落马官员：郴州市环保局原局长文八大、副局长李红卫和谢鼎煌、总工程师王东劲、排污收费站站长周小良
涉案缘由、金额：受贿 37．5万元
后果：李红卫被判处有期徒刑十一年，剥夺政治权利二年，并处没收财产5万元；文八大有期徒刑十年，剥夺政治权利一年，并处没收财产3万元；谢鼎煌有期徒刑十年，剥夺政治权利一年，并处没收财产3万元；周小良有期徒刑五年，并处没收财产1万元；王东劲有期徒刑四年
■湖南浏阳市环保局腐败窝案
时间：2004年9月
落马官员：浏阳市原环保局局长袁念收、该局原管理科科长盛建国、原自然生态科科长罗业武及继任科长孔力勇、原纪检组长彭满湘，新世纪环境发展有限公司（该局下属单位）副经理徐秋桃
涉案人数：6人
涉案缘由：受贿、贪污
途径：利用职务之便收受他人财物，收款不入账、截留私分
涉案金额：140余万元
后果：袁念收与盛建国被处有期徒刑10年；罗业武被处有期徒刑5年；徐秋桃、孔力勇及袁念收之妻李桂华分别被处2至3年不等的缓刑。
■广州环保局原局长李维宇受贿案
时间：2004年12月
落马官员：广州市环保局原局长、党委书记李维宇
涉案缘由、金额：受贿 68万余元
途径：在主管一些建设项目时利用工程发包的权力收受贿赂
后果：被判处有期徒刑7年，并处没收财产5万元
■浙江省湖州市环保局5名官员因受贿落马
时间：2005年5月18日
落马官员：湖州市环保局原局长王安健、副局长苏月来、环保监测中心站书记乔建新、建设项目管理处处长童国权、吴兴区环保局局长朱法根、湖州市环境科学研究所所长 沈顺雨
涉案人数：5人
涉案缘由、金额：受贿 32.5万余元
途径：利用主管、分管以及直接管理环保测评项目审批以及人事安排等工作的职务之便，收受下属事业单位改制送出的现金等物品
后果：王、苏、童三人分别被判处有期徒刑七年、十年、三年
作者： 刘潇潇 策划：姚辉
9月3日，山西省审计部门通过对该省11个市、86个县区排污费的分配和使用情况的审计调查发现，有79个市、县财政部门存在违反规定安排环保部门自身建设经费的问题，占调查市县总数的81％；有56个市、县环保部门将污染治理资金3457万元挪用于本部门经费支出，占拨付环保部门污染治理资金总额的50％。
原本一直被称为“清水衙门”的环保系统，一段时间以来，频频发生环保资金违规操作风波、环保官员纷纷落马，一时间环保部门成为社会关注的焦点。
■中国人民大学法学院杨建顺教授：各个环节的腐败都是权力运作的结果，包括环保建设项目在内的任何公共项目都存在腐败的可能，都可能成为产生腐败的温床。
■中国政法大学法学院教授刘莘：要使环保基金能够作到专款专用，制度的保障是一个最基本的前提
■检察官:攀比心态致使一些环保官员心理失衡，从而渴求通过手中权力换取金钱上的补偿,这也是导致环保官员落马的原因之一
滋生环保腐败的“三大环节、五个阶段、三项费用”
“三大环节”
环保审批审核环节
环保工程建设环节
环保专项资金使用环节
“五个阶段”
环境建设项目评价审批阶段
环境建设项目竣工环境保护验收阶段
环境建设工程招投标阶段
环境建设工程发包、承包阶段
环保建设工程项目付款阶段
“三项费用”
环境影响评估费
污染治理资金
排污费
环节一：环保审批、审核环节
阶段之一：建设项目环境影响评价审批阶段
三项费用之一：环境影响评估费
国家环保总局环境评价管理一处的一位负责人告诉记者，建设项目的设计任务书在获得计划部门的批准之前，必须取得由具备相应资质的环境评价单位出具的“环境影响评价报告书”，建设单位须请环评单位对建设项目产生的污染和对环境的影响作出评价、规定防治措施，经项目主管部门预审并依照规定的程序报有审批权的环境保护行政主管部门审批。环保行政部门不得向建设单位推荐或自行招揽环评单位对建设项目进行环评，在这个过程中，环境评价费是由环评单位收取的，而环保部门的行政批复不得收取任何费用。
在这一过程中出现的受贿犯罪主要表现在：环保部门项目审批人员收受环评业务承揽单位的贿赂；在项目审批过程中收受建设单位的贿赂。
湖南省浏阳市环保局腐败窝案就是这一腐败的例证。浏阳市环保局本不符合环境评价主体要求，当地所有的报建项目必须到长沙市具备“环评”资质的单位进行环境评价，之后再送交环保局审查。但从1998年开始，浏阳市环保局以“环境科学学会”的名义，经过与具备“环评”资质的单位协商，一般的建设项目，“环评”单位按“环评费”的35％作为“协作费”返还给浏阳市环保局；对那些污染较小的建设项目，则由浏阳市环保局以“环评”机构的名义直接下发环评报告，由此收取的“环评费”80％归局里所有。这些账外费用也就因此掌握在该局管理科科长盛建国和自然生态科前后两任科长罗业武、孔力勇的手中。三人在为本局代收并保管上述“协作费”和“环评费”过程中，采取收款不入账和截留私分等手段，共贪污侵吞上述公款142840元。
阶段之二：建设项目竣工环境保护验收阶段
在建设项目竣工环境保护验收阶段，虽然不像环境评价阶段发生受贿现象的概率那么高，但也是环保腐败滋生的环节之一。有些建设单位为了通过验收，会向验收单位行贿。
环节二：环保工程建设
阶段之三：发包、承包阶段
在所有的工程建设领域，发包、承包阶段都是滋生腐败的敏感环节，属于行贿受贿易发领域，环保系统也不例外。某些承建单位为获得承包权，会想方设法从发包方入手达到目的。
阶段之四：招投标阶段
国家虽然并没有强制环保工程的建设必须进行招标，但鼓励通过招投标来运作。在招投标过程中，招标说明书的制作存在不易被察觉的问题。由于竞标者实力不相伯仲，如想中标，关键在于有别于其他竞标者产品的细微参数能否写入标书。受贿环保官员往往利用对产品的选择权，通过设计单位将行贿的竞标者的特有技术参数写入标书，以达到目的。据悉，这也是被浏阳市环保局局长袁念收等人利用最多、涉案金额最大的环节。
阶段之五：付款阶段
环保建设工程项目的投资一般比较大，资金缺口也大，工程承包者往往难以按期得到工程款项。为能尽快拿到工程款，承包者往往采取行贿的方法，使环保官员利用职权，调剂资金，来支付所缺款项。
环节三：环境保护专项资金
三项费用之二：污染治理资金
近日刮起的山西环保审计风暴就暴露出了环保专项资金方面的问题。
根据山西省审计厅对省环保局2003年至2005年3月期间经济责任履行情况审计报告显示，56个市、县环保部门将污染治理资金3457万元挪用于本部门经费支出，山西省环保局所属事业单位和污染治理项目单位资金安排存在五大问题：污染防治项目资金安排、使用中存在薄弱环节；未经批准违规收费75.92万元；以各种名义发放奖金补助335.16万元；应纳未纳财政预算外专户管理25.2万元；排污费征收、管理工作存在漏洞。
三项费用之三：尴尬的排污费
排污费的征收和管理一直都是环保领域极为重要的问题。
2005年8月23日中央电视台《焦点访谈》播出的《万能的排污费》节目，再次敲响了排污费管理的警钟。
湖北省南漳县环保局与南漳宾馆签订了一份以消费充抵排污费的协议，内容是环保局体谅南漳宾馆的经济困难，同意最大幅度的减少南漳宾馆应缴的排污费——从5万元减到1万多，而这该交的1万元也不用缴现金，宾馆应指定专人负责环保局的消费接待，由南漳环保局到宾馆消费的形势抵账处理。
南漳环保局和南漳宾馆从2002年就已经开始这样合作。这次是因为南漳宾馆拒不交纳排污费、又不愿接待环保局的消费，于是被南漳县环保局起诉至法院，要求对南漳宾馆的排污费实行强制执行，这种早已不新鲜的交易内幕才随之暴露在大众面前。
根据规定，批准减缴、免缴、缓缴排污费的排污者名单由受理申请的环境保护行政主管部门会同同级财政部门、价格主管部门予以公告，公告应当注明批准减缴、免缴、缓缴排污费的主要理由。南漳县环保局应该将减免或缓缴排污费的主要理由进行公告，但它根本没有权利减免排污费，减免排污费只能由市级以上的环保部门作出，所以它们对南漳宾馆的减免是无法进行公告的。
《排污费征收使用管理条例》和《关于环保部门实行收支两条线管理后经费安排的实施办法》规定:
排污费的征收、使用必须严格实行“收支两条线”。环保部门向排污单位征收的排污费一律上缴财政，环境保护执法所需经费列入本部门预算，由本级财政予以保障。排污费应当全部专项用于环境污染防治，排污费必须纳入财政预算，列入环境保护专项资金进行管理，任何单位和个人不得截留、挤占或者挪作他用。南漳县环保局的消费与排污费相抵的做法明显与这项规定背道而驰。
“八大捞钱”手段 揭示“环保腐败”特点
手段一：利用负责审批、发放污染治理专项资金的便利收受企事业单位贿赂；
手段二：以单位名义向被监管单位索要好处费；
手段三：在主管一些环保建设项目时利用工程发包、设备采购的权力收受承包单位贿赂；
手段四：利用主管、分管以及直接管理环保测评项目审批及人事安排等工作的职务之便受贿、索贿；
手段五：利用发放、减免环保治理资金贷款的权力收受下级环保部门的贿赂；
手段六：用假发票套取现金、贪污公款、环保资金，甚至用于贿赂，私设“小金库”；
手段七：为个人谋“私利”与为单位谋“公利”并举。打着为本单位谋利益的旗帜大肆索贿。
在多起腐败案件中，许多环保官员不但将受贿和贪污所得据为己有、供己挥霍享用，也有的会打着为本单位谋利益的“大旗”大肆索贿。
手段八：以出国考察开支为由，贪污公款，用于亲友旅游消费。
落马官员心态解读
落马的环保官员中，除了环保局的一、二把手以外，往往也包括当地环保局各相关部门的负责人，绝大部分环保腐败案件都属于窝案。而且许多落马官员以及行贿者的学历都较高。
纵观这些案件，检察官指出，环保官员走上腐败道路的“心路历程”也有相似之处：出身清贫、勤奋努力、出现转机，攀比心理加重，腐败堕落，这构成了大多数落马贪官的人生轨迹，但在工作中渐渐产生攀比的心态，心理上出现落差，心态失衡，从而渴求通过手中的权力换取金钱上的补偿，不受监督的权力令其疏于自警自省，在思想防线松懈后，心怀侥幸，一步步越陷越深。最终走上犯罪的道路。
专家看法
■权力分配和制度架构存在不足
■应放权、分权，而非一味收权
■定职定责、定岗定编就环保系统所反映出来的这些问题，记者采访了中国人民大学法学院博士生导师杨建顺教授。
杨建顺教授认为：“其实不仅是环保领域，其他领域也存在类似的问题。我们在对其谴责的同时也应好好反思制度的缺陷。”杨建顺认为，这从反面佐证了《行政许可法》在权力分配和制度架构上的不足，对部门权益和差异性重视不够，法律缺乏弹性。
杨教授指出，《行政许可法》明显的一个价值趋势就是“收权”，即将权力收归到中央，而给地方和各部委的许可很有限，“虽然初衷是为了防止乱收费乱许可，但许可是一个很复杂的问题，应当有一系列配套措施，在根据各地区、各部门、各领域的特殊性制定不同的规则，将原则具体化的基础上，再讲求公开公平公正。”《行政许可法》的具体细化需要在实践中慢慢摸索。杨建顺始终认为，权力仅依靠制约和抗衡来收缩并不是治本之策，应当放权、分权，应当充分发挥各部门领域的积极性，而非一味靠收权。
对于目前排污费征收、管理、使用中的混乱现状，中国政法大学法学院教授刘莘指出，这反映出财政体制存在疏漏，要加强财政监督，从制度上保障环保基金专款专用，制度的保障是一个最基本的前提。
而环保部门人员严重超编则是机构改革不够完善所导致的问题。
刘莘教授认为，只要合乎执法需要和公共利益，行政经费就应该从公共利益资金中给付，保证按时足额发放，不应当让执法机关为了执法而四处筹钱。
环保行政系统机构设置缺乏合理机制
据媒体报道，在黄河流域一些省区污染企业“扎堆”的地方，环保部门衣食无忧；而在污染企业被大量关停的地方，环保人员却连工资都发不出。
2003年以来，河南省卫辉市先后关停了16家造纸厂、27家石渣厂和2条水泥生产线，环境污染减少的同时，“排污费”收入也锐减。目前，卫辉市环保局共有102名职工，只有不足20人属于财政全额拨款的行政编制人员，职工已3个月没领到工资。而在一些污染企业多的地方情况却恰恰相反。由于有了“排污费”这块收入，许多人通过控制不严的“地方事业编制”渠道往环保局里“挤”。 人口仅34万、污染企业较多的陕县环保局有120多名职工，其中很多是通过各种关系挤进来的。“排污费”绝大部分变成了“人头费”、 “人头费”挤占“办公费”，在黄河流域许多基层环保部门非常普遍。
对于有关环保部门一味关闭污染企业的做法，杨建顺教授并不认同。杨建顺教授谈道：“只靠关闭是不对的，整改也很重要，应加强执法力度，防患于未然，否则一味抑制，会加大民众的对抗情绪，增加社会成本，造成更大浪费。这又涉及到许可的问题，折射出‘许可法’没有明确的标准。决策的失误是最大的浪费。”
环保行政系统中的上下级间的关系并未理顺，机构设置缺乏科学合理的成熟机制。
以舆论监督权力 强化信息公开
在谈到官员腐败问题的时候，杨建顺引用了一句孟德斯鸠的话：“一切有权力的人都容易滥用权力，这是一个万古不移的经验。”他认为，各个环节的腐败都是权力的运作的结果，包括环保建设项目在内的任何公共项目都存在腐败的可能，都可能会成为产生腐败的温床。要防止腐败，就要以权力制约权力、以权利抗衡权力、以舆论监督权力。以此来堵住管理上的漏洞。从《行政许可法》的角度来说：要把上述三种制约方式转化为制度建设，坚持行政许可法规定的许可公开、公平、公正、民主的原则，落实许可责任原则、权力与责任挂钩、权利与利益脱钩，完善追究责任的一系列机制。
刘莘也赞同杨建顺的看法，从本质上而言，掌握权力的人就可能滥用权力，会把权力用到边界为止。要防止权力滥用，就必须对其进行制约。
减少寻租渠道
刘莘从经济学的角度来分析了环保官员落马的现象，她认为趋利避害、实现利益最大化是人的本性，环保部门的审批之所以会成为寻租渠道，也是官员出于经济上的考量，那么是否让不必要的许可和审批尽可能少一些，使其成为“不得不为之”的手段时才允许其存在，这样社会活动的宽松度就相对扩大，行政机关也就少了一些动手脚的寻租机会。
审计风暴促进环保廉政
专家指出，审计机关以其超脱地位和特有的功能实施环境审计，对环境管理所发挥的重要促进和保障作用也是其他机构无法替代的。审计机关应当加强对环境保护专项资金使用和管理的审计监督。
环保系统亟待
法律来“环保”
一段时间以来，环保系统接连发生腐败窝案，先是一些环保官员因贪污受贿纷纷落马，紧接着是环保专项资金、排污费的征收、管理和使用的违规现象频频被曝光。
官员腐败早已不是新鲜话题。环保官员腐败的心路历程及腐败手段未必有令人“耳目一新”之处，但令人震惊的是，环境保护原本是一个多么神圣、洁净的词汇，从来也没想到有朝一日环保也会与腐败相瓜葛，竟然也难逃腐败的污染。
环保官员利用审批发放污染治理专项资金、主管环保工程项目发包、审批环境影响测评项目的职权之便受贿、索贿、贪污、行贿，一个个案例触目惊心。人们从近来媒体披露的环保腐败案件中，知晓了环保系统中的“行业腐败”是怎样运作的。
在国家明文规定排污费实行“收支两条线”；地方各级环保部门要严格按照“环保开票、银行代收、财政统管”的体制；严格足额征收排污费,不得变相或以任何形式坐支、截留和挪用的制度前提下，部分地方环保部门仍然将排污费挪作办公经费和超编人员的“人头费”，本该用于治理污染的环保治理专项资金却绝大部分都没有被投放到本该专用的环境保护中去。暂且不管这些超编“黑户”单位是否人浮于事，但至少反映出一系列机制运作上的问题：财政体制缺乏监督，机构改革不够完善，法律规定过于笼统，权力分配和制度架构存在不足，评价机制尚不完善。
在世界各国都在加大环境保护力度的国际背景下，中国的环境保护所面临的形势日益严峻。2005年初，国家环保总局在全国范围内刮起了一股强大的环保风暴，我国对环保领域越来越重视，环保投入不断加大，但是与此同时，环保行政管理领域却没有产生与技术领域相对应的效应，甚至出现了一些倒退，这不能不说是一种遗憾。
显然，要解决所披露的环保系统里的这些问题，需要审计和其他监管部门以及环保部门自身的齐心协力；更需要制度改革、法律完善等多个方面的配合。
“环保官员”落马一览
■山西孝义市环保局原局长贪污公款案
时间：2001年12月
落马官员：孝义市环保局原局长郝新彪
涉案缘由、金额：贪污 14万元
后果：被判处有期徒刑5年
■石家庄环保局原局长贪污环保贷款资金
之一：
时间：2001年初
落马官员：石家庄市环保局原主管财务的副局长李双义
涉案缘由、金额：受贿 20余万元
途径：利用负责审批发放污染治理专项资金之便利收受贿赂
后果：被开除党籍、判处有期徒刑7年
之二：
时间：2002年7月31日
落马官员：市环保局原局长郑治贵等
涉案缘由：受贿、行贿
途径：利用发放环保贷款收受贿赂；贪污部分环保资金、用于行贿
■湖北荆州市原环保局长被“双开”
时间：2002年10月
落马官员：荆州市环保局原局长符谨
涉案缘由：受贿，贪污，非法占有收受礼金
金额：受贿17万余元，贪污公款1．7万元，收受礼金2万元
后果：被开除党籍和公职
■环保局长受贿被判处有期徒刑２年
时间：2003年6月6日
落马官员：河南省漯河市环保局原局长兼党组书记刘天福
涉案缘由：受贿
金额： 收受贿赂3．07万元，非法占有7．71万元，因失职给国家造成损失383.03万元，挪用专项资金50万元，公款旅游挥霍浪费9858元，私设“小金库”69万元。
后果：被判处有期徒刑2年
■浙江省绍兴县环保局原局长受贿案
时间：2003年5月12日
落马官员：绍兴县环保局原局长董仁林
涉案缘由、金额：受贿 １８万余元
途径：利用负责县环保局人事安排、环保行政执法、行政审批、审核等职务便利，为他人谋取利益
后果：被判处有期徒刑8年，并处没收个人财产2万元
■广东省云浮市环保局原局长受贿案
时间：2003年7月
落马官员：云浮市环保局原局长、党组书记叶桂文
涉案缘由：受贿
金额：受贿人民币24万元、港币12万元，以单位名义向被监管单位索要好处费20万元
后果：因犯受贿罪被判处有期徒刑七年，因犯单位受贿罪被判处有期徒刑一年，总刑期八年，法院决定执行刑期七年六个月；云浮市环保局犯单位受贿罪，被处罚金20万元
■湖南郴州市环保局原局长等人受贿案
时间：2003年11月
落马官员：郴州市环保局原局长文八大、副局长李红卫和谢鼎煌、总工程师王东劲、排污收费站站长周小良
涉案缘由、金额：受贿 37．5万元
后果：李红卫被判处有期徒刑十一年，剥夺政治权利二年，并处没收财产5万元；文八大有期徒刑十年，剥夺政治权利一年，并处没收财产3万元；谢鼎煌有期徒刑十年，剥夺政治权利一年，并处没收财产3万元；周小良有期徒刑五年，并处没收财产1万元；王东劲有期徒刑四年
■湖南浏阳市环保局腐败窝案
时间：2004年9月
落马官员：浏阳市原环保局局长袁念收、该局原管理科科长盛建国、原自然生态科科长罗业武及继任科长孔力勇、原纪检组长彭满湘，新世纪环境发展有限公司（该局下属单位）副经理徐秋桃
涉案人数：6人
涉案缘由：受贿、贪污
途径：利用职务之便收受他人财物，收款不入账、截留私分
涉案金额：140余万元
后果：袁念收与盛建国被处有期徒刑10年；罗业武被处有期徒刑5年；徐秋桃、孔力勇及袁念收之妻李桂华分别被处2至3年不等的缓刑。
■广州环保局原局长李维宇受贿案
时间：2004年12月
落马官员：广州市环保局原局长、党委书记李维宇
涉案缘由、金额：受贿 68万余元
途径：在主管一些建设项目时利用工程发包的权力收受贿赂
后果：被判处有期徒刑7年，并处没收财产5万元
■浙江省湖州市环保局5名官员因受贿落马
时间：2005年5月18日
落马官员：湖州市环保局原局长王安健、副局长苏月来、环保监测中心站书记乔建新、建设项目管理处处长童国权、吴兴区环保局局长朱法根、湖州市环境科学研究所所长 沈顺雨
涉案人数：5人
涉案缘由、金额：受贿 32.5万余元
途径：利用主管、分管以及直接管理环保测评项目审批以及人事安排等工作的职务之便，收受下属事业单位改制送出的现金等物品
后果：王、苏、童三人分别被判处有期徒刑七年、十年、三年
作者： 刘潇潇 策划：姚辉
