图为托口水电站移民协调指挥部 

　　胡学萃/摄

　　编者按

　　4月22日，本报推出托口移民问题调查《托口十年》，该报道在行业内引发广泛关注，尤其是在托口水电站当地引发了强烈反响。

　　本报记者获悉，托口水电站移民搬迁问题已经进入紧要关头，各方神经紧绷。但迄今为止，托口水电站业主五凌电力以及湖南省移民局没有就托口水电站移民相关问题给予回应。湖南省移民局相关人士也曾以“这些问题不是移民局能说了算的，移民局只是办事机构。”向记者解释了不能接受采访的原因。

　　移民问题号称“天下第一难事”，本文试图从土地补偿、电价税收等方面探讨移民问题的现实难度并给予一些适当建议，以期能抛砖引玉、引发更多思考，共同为“和谐移民”建言献策。
　　
　　就在本报记者报道《托口十年——托口水电站移民调查》之后，不断有消息传来，托口水电站所在的洪江市政府面对这座建设十年（从2003年10月20日封库令下达算起，托口水电站获国家发改委核准是在2008年4月）还不能下闸蓄水的水电站移民采取了更为激进的做法：5月21日，洪江市公安局的一则《通告》贴在了还未揭掉商标的卷闸门上，当中措辞：“为确保托口电站库区社会稳定，构建良好的投资环境和建设环境，按照洪江市委、市政府的统一部署，根据《中华人民共和国刑法》、《中华人民共和国治安管理处罚法》、《中华人民共和国集会游行示威法》等法律法规，洪江市公安局决定，自即日起在托口电站库区开展严厉打击破坏建设发展环境违法犯罪行为专项行动。”其中，第一条，就明确了要“严厉打击以各种理由阻工扰工、封门堵路等违法犯罪行为。”

　　就在这则《通告》发布的前后一个星期的时间里，洪江市已经陆续逮捕了6名托口百姓，记者采访过的蒲正英老人也在其中。

　　都说移民是“天下第一难事”，以至于如今无论是城市旧城改造带来的征地拆迁，还是水利水电工程建设产生的征地移民，几乎都能见到各种或大或小的群体性事件。一位受访者曾向记者表示，“水库移民搬迁安置，不发生群体性事件几乎是不正常的。”

　　从中央到地方，领导人几乎都三令五申：要和谐搬迁，充分考虑移民的诉求，等等。难道现实情况，非如此不可吗？

　　我们来看几个关键问题：

　　首先，移民安置最首要的问题无不与土地有关。由于水电工程多在高山峡谷地区，普遍面临人多地少的局面，大多数地方人地矛盾突出，不具备后靠安置的条件。但是实际操作过程中，往往还是少不了要“以土安置”或者“有土安置”，绝大多数群体性事件都是为土地问题而来。以当今的城镇化建设速度来看，农村居民呈现“中间空空，两头冒尖”的态势：青壮年外出务工、留下的都是老人和儿童。这就延伸出一个问题：既然土地客观条件不具备、从现实情况看又没有非如此不可的必要，那么“有土安置”能不能取消？从云南省倡导的“16118移民补偿安置方式”来看，这个“有土安置”将来完全是可以取消的，只不过当下时机还不成熟而已。

　　因为，移民安置包括前期搬迁和后期扶持两大内容，这是一个漫长的过程。然而，如今在教育、医疗、养老等社会保障制度不够健全的情势下，“有土安置”能保障一部分移民生活来源。但从长远看，随着城镇化的推进，如何因地制宜优化当地产业结构，以此为依托促进地区经济社会发展，则是更为重要的课题。

　　然而，令人不容乐观的是，如今由于国家没有出台明确的考核和奖惩机制，加之移民涉及设计部门、投资主管部门、业主、地方省市县乡户，牵涉机构多、战线长，干部“五年一换”，他们想得更多的是“只要在我任期内不出乱子就好”，哪里管那么多“以后会怎样”的问题呢？

　　无论将来是否取消“有土安置”，随之而来的第二个重要方面，就是如何对失地农民进行补偿。关于补偿标准，大概也只有《土地管理法》和471号令这两个章可以循：《土地管理法》中，对于土地补偿和安置补助分别界定了“按照被征收前三年平均亩产值”4倍到10倍不等给予补偿；471号令则掐死了就是16倍。

　　但记者在走访中发现，许多工程实际操作早已经超出了16倍这个范围。因为水电站所在的贫困或不发达地区，地方政府发展愿望尤其迫切，因此在项目经济性和地方发展二者之间衡量时，由于水电站大多为央企投资且竞争激烈、水电资源的日益稀缺等因素，投资方还是会尽量考虑地方发展诉求。但是，这个补偿倍数到底多少为合法、合理、合情？各方恐怕为此没少费脑筋。

　　对地方政府来说，于公于私，当然是倍数越高越好，对老百姓也有利。但对投资方来说，当移民成本占据工程成本超过一半时，项目要赚钱基本上就很困难了。

　　笔者认为，对于补偿标准问题，应当根据工程的规模结合当地实际来定。以托口水电站这样的省重点工程为例，应当由省级人民政府出面牵头负责来定，而不是下放给洪江市人民政府。在定补偿标准时，先拿出前三年平均亩产值数据，再以“前期对地不对人”、“后期对人不对地”的原则开展工作。

　　“前期对地不对人”，也就是在关于搬迁安置阶段的土地补偿和安置补助的计算上，都以占有土地的多少作为基本准则开展工作，这一点就是业内所说的“按人头补还是按地头补”，实践已经充分证明了“按地头补”的优势和可操作性（本报2011年4月18日《“3·25移民事件背后”》已就此问题作过讨论）；在后期扶持方面，除了加大库区产业扶持以及各种帮扶或优惠政策之外，还要针对每个移民，落实包括“养老、医疗、教育”等在内的社会保障制度，以解决后顾之忧。针对工商业者的补偿问题，本文暂不予讨论。

　　然而，现如今国家对于安置补助还没有明确界定。在此现实情况下，可以考虑将安置补助分为两个阶段处理：第一个阶段在移民迁居过程中，以建设期误工补贴、建房补助和建房奖励等形式体现；第二个阶段是在迁居之后，以社会保障来体现。

　　无论是土地补偿和安置补助，还是后期产业扶持和地方发展诉求，都是一笔巨额的开支，钱从哪里支？企业能否承担得了？于是有人提出从电价里走。然而，在如今的电价体制机制下怎么走？走多少合适？电价真的能一劳永逸解决移民问题吗？还需要配套做哪些工作或者具备哪些条件才较为可行？

　　在如今电价由发改委核准、电网垄断输配电领域的现实条件下，简单地将移民成本加入电价成本中，显然是不可行的。水电站不比火电站，因建设指标的千差万别，注定是“非标配”产品，不可能给出一个标杆电价。同时，由于多年的市场竞争，水电建设领域市场已经形成。基于以上两点，水电电价应该放开走市场化路线，同时推动“输配分开”和直供电，输电领域承担公益职能收取给定的过网费，发电端和配电端充分竞争。在此基础上，水电业主和资源所在地政府才能针对项目可行性展开谈判：投资业主能够根据市场形势计算出投资回报比；资源所在地政府则为地方发展考虑“不得不”选择开出一些优惠条件甚至真正帮助企业做好移民工作来吸引投资方前来开发，而不是如今“高成本高电价”模式下借移民问题“吃大户”、“开门招商、关门打狗”。

　　如此一来，水电开发才能真正实现多方共赢，水电作为清洁可再生能源的优越性才能得到充分体现，加上国家出台针对清洁可再生能源的激励政策，移民资金问题才能得到有效解决。

　　如今的现实，有些地方政府是默许甚至巴不得移民闹事的，因为只要移民一闹，他们就有了向业主索取的理由。因此，地方政府在移民问题上往往采取“能拖则拖”或者“先拖后卡”的方式，因为担心着急的是投资方并不是他们。但是，往往在上级行政命令下达之后，他们才慌了手脚，于是乎建设过程中多年积累的矛盾一触即发，类似托口水电站“10·24群体性事件”和云南绥江向家坝水电站“3·25群体性事件”就不可避免，这就是前述受访对象为何对“群体性事件”见怪不怪的原因之所在了。

　　除此之外，水电税收在中央与地方之间的分配，也成为了决定移民工作是否得力的重要因素之一。眼下可操作的是，应该探讨水电税收在中央、省级与所在地政府之间的合理分配机制，在充分调动地方移民工作积极性的同时，又能带动贫困和欠发达地区经济社会发展，这同样也是一个艰难的利益博弈过程。

　　综上所述，水电移民难，难在改革没有到位、难在非市场化的电价形成机制、难在这种机制下的行政惯性与惰性、难在政绩考核没有明确的赏罚与监督、难在中央与地方以及资源所在地的分税机制、难在政府到底是应该扮演何种角色（是一方资源的经营者还是一方事务的服务员）……