文/水博 

　　6月11日，环境保护部决定暂停审批金沙江中游水电开发项目、华能集团和华电集团(除新能源及污染防治项目外)建设项目、山东省钢铁行业建设项目环境影响评价，以遏制环境违法行为，在保持经济增长的同时，促进结构调整和发展方式转变，增强发展的协调性和可持续性。此次限批涉及的企业包括华能、华电两大电力集团，以及山东日照钢铁控股集团有限公司和潍坊钢铁有限公司。 

  　2009年06月24日《中国环境报》发表了一篇醒目的评论文章题为《电力企业打“擦边球” 为何补票永远能成功？》。这个问题问得非常及时，几乎全社会的公众都对环保部突然叫停对中国节能减排最重要的可再生能源---水电的举动感到疑惑。回想起几年以前叫停三峡公司溪洛渡水电站的环评风暴，以及后来的处理结果，评论人质疑“电力企业打‘擦边球’为何补票永远能成功？”是理所当然的。 

　　笔者认为或许是由于报纸篇幅的限制，评论人员似乎并没有把问题说得很清楚。甚至文章中都没有提到2005年的那次环评风暴。这不免让人有点匪夷所思。其实从文章逻辑关系上看，如果不提以往的环评风暴处理结果，就使用“电力企业打“擦边球” 为何补票永远能成功？”的题目，应该说是有点文不对题。因为到目前为止，本次叫停金沙江水电项目的处罚，还没有完成。补票是否能成功，我们还不得而知。即便就是了解内情的评论人员心里早已经确信无疑，本次金沙江水电一定会补票成功的话。如果，不联系上次环评风暴的处理结果，也不能说是什么“永远”成功。 

　　不过，文章中也曾提到“在水电建设中，这种“先上车后补票”的情况一直存在，而且之前这些项目都一定能够补到票。这也让很多项目在建设中选择了铤而走险。”。其实这种说法是不大符合事实的。根据我国水利部最近公布的数字，至今为止全国已有3800多座“四无”水电站被关闭或者拆除。因此，客观地说在我国水电建设中不符合国家规划的水电站都很难补票成功。不过对于国有独资的电力企业和一些大型水电站的情况确实不太一样。首先，国家的电力企业集团往往都不会为了牟利去建设“四无”的水电站。其次，符合国家发展规划的大型水电站的建设，尽管也可能会出现程序违规的问题，不过，这些违规的责任并不一定就在于国有企业本身。 

　　例如，2005年国家环保总局叫停溪洛渡水电站的环评风暴，就是一个很好的例子。2005年1月，当环评风暴发生时，溪洛渡水电站正在按照国务院三峡建设委员会的要求，开展水电站的前期筹备建设工作，尚未正式开始建设。尽管，水电建设必须开展前期工作的这一特点，曾经让很多不懂得水电施工特点的人不理解。但是，由于实际工程的建设的特点，至今国家还是要沿用这一科学的管理方式。开始，国家环保总局没有仔细了解水电建设的施工特点，曾误认为溪落渡电站未经环评已经开始正式施工。叫停工程之后，三峡公司曾明确表示自己的施工完全合法，不能执行停工命令，经过解释环保总局才发现这个叫停的理由没道理。随后，为了下台阶环保总局又提出“即使开展前期工作，也要先经环评批准”的新理由。 

　　但是，当时还有一个特殊情况，让环保总局仍然解释不通自己行为的合理性。那就是溪落渡电站的前期工作是国务院三峡建设委员会批准的。而环保总局的局长本人就是委员会的成员之一。由于在批准溪洛渡开展前期工作的会议上，局长自己都没有提出来前期工作也需要环评，他们怎么有权事后再以一个新提出来的要求，去追究企业的违规责任呢？所以，尽管环保总局有权随时提出具体的环境要求，但是，在管理程序上也必须依法行政履行事先告知的义务。显然2005年的环评风暴的主要责任，应该在于国家环保总局。但是，为了维护国家机关的形象和权威，最后只能让三峡公司借着春节放假宣布停工并补做一个前期工作的环境评价。环保总局及时批准也不会耽误工程春节后的正常开工。这样就算各自都给对方下了台阶。这就是为什么第一次环评风暴，必需补票成功的根本原因。 

　　几年以后，在总结有关环评风暴的经验时曾有媒体报道说“国家环境保护部（原国家环保局）副部长潘岳表示，行政手段有其自身的弱点，存在着不稳定性、阶段性，甚至还有“寻租”的可能。因此，作为行政手段的“环保风暴”已经刮到了尽头。”但是，让人感到有些难以理解的是，潘岳副部长的讲话刚刚过去一年多，环保部却再次刮起了新的“环评风暴”。 

　　与上次的环评风暴不同，这次所有被环保部叫停的企业都承认自己违规，并欣然接受了叫停的命令。不过，这也不能说明企业违规的原因，环保部门本身就没有责任。据了解从第一次环评风暴以后，所有的开展前期工作的水电站都必须进行相应的环境评价，成了一项新的规定。不过实际上国家环保总局并没有能力直接介入这项具体工作，在后来的实践中几乎所有的水电站前期工作的环境评价，都是交由地方环保部门完成。因此，这次叫停的鲁迪拉、龙开口两座水电站，也都按照规定完成了开展前期工作的环境评价。否则他们就得不到开展前期工作的路条。开展前期工作后，两家企业分别在2007年和2009年一月（截流之前）正式提交了环评报告。不仅如此，在项目环评报告申报之前，环保部已经正式批准过包括该两个项目在内的“金沙江中游水电规划环境评价研究报告”。应该说，有关“生态影响、生态修复以及生态保护等”问题，在审批规划环境评价的报告中就应该经过了比较充分的论证，并已经有了结论性意见。如果没有那个规划环评报告的结论，各有关地方和部门，也不可能给工程建设颁发前期工作的路条。 

　　众所周知，水电工程建设工期与洪水的季节性有关，必须严格遵守。否则，不仅可能延误工期造成巨额损失，而且还可能造成严重的工程事故。显然，正是由于环保部在明知工程已经开工之后，仍然对项目环评的审批无休止的拖延时间，已经让国家财产巨额损失成为既定事实。而国有企业无权，也不敢去催促政府官员抓紧工作，而只能停工停产眼看着国家的投资造成巨额的损失（如目前的怒江水电工程）。不过这当中可能也有一些同志认为；鲁地拉、龙开口项目的规划环评已经被通过，而且，国家一直都有项目环评必须服从规划环评的要求。因而，他们相信鲁地拉、龙开口等已经有了规划环评结论的金沙江中游的水电项目，一定会得到批准。因此，报着尽可能减少国家损失的心态，他们胆战心惊的在没有得到审评意见的情况下，按照有利于国家利益的原则违规继续开展建设工作。他们希望像很多其它工程项目一样在随后的时间内，环保部门能抓紧工作，及时完成审批，补上相应的审批手续。但是，让他们想不到的是又过了几个月之后，环保部非但没有批准早已经报上去的环评报告，反而出来叫停了工程。 

　　评论文章中也曾提到“在被限批后，两大电力集团都在第一时间表示会认真、迅速地进行整改，而对于造成违规的原因，都不愿多谈。”。为什么他们不愿意多谈？笔者认为，可能是因为他们确实很冤，但又不能直说。因为这里是所表现出来的，是国家利益和政府权威的冲突。在这种矛盾冲突中，无论怎么样选择，企业总是错误的一方。要么维护政府的威信停工停产是投资失误，要么维护国家的利益继续施工就得程序违规。因为政府在批准规划、批准开展前期工作了之后，又突然改变了态度的做法，实在让具体企业没办法应付。一方面企业不得不承认自己的违规行为；另一方面也认为自己的违规是在主动弥补国家机关在管理上的漏洞，避免给国家财产造成更大的巨额损失。 

　　再加上自从2004年国家发改委曾发文明确要扩大企业自主权，把项目的审批制，改成了核准制。所以，现实当中很多企业都是会在政府审批不及时的情况下，选择自己承担一定的风险，先保证施工的正常进行。这也间接的回答了评论中所疑问的企业“为什么选择铤而走险？”的问题。不过笔者却认为，在某些政府部门不作为的情况下，企业的这种铤而走险的行为，常常可能是一种对国家、对民族负责任的表现。这也就是补票能成功的最根本原因。 

　　补票成功也是符合我们科学发展观的，因为金沙江的水电开发所得到的，决不是像评论中所采访某些伪环保专家所说的商业利益。而是十足的国家利益、民族利益长远利益和全人类的共同利益。 

　　为什么这样说呢？因为，我国金沙江全流域规划的12个梯级电站，装机总容量可达7500多万千瓦，年发电量近3500亿千瓦时。加上金沙江开发后对下游长江三峡等水电站的补偿效益，整个金沙江水电开发后相当于每年能给国家提供近二亿吨原煤，相应的环境效益每年可减少排放二氧化碳4亿多吨、二氧化硫三百余万吨，少排放粉尘约四千余万吨，每年减少酸雨损失、人体健康损失和全球气候变化的损失约数百亿元。当我们的反坝组织和人士借着叫停金沙江违规整顿的机会，大肆炒作大坝可能会对某种濒临灭绝的鱼类如何如何危险的同时，不要忘记，由于人类温室气体过量排放的威胁，世界上将有一半的物种会濒临灭绝。金沙江水电正是我们解决这一人类难题的答案之一。 

　　除了能源的方面的作用，金沙江开发对于我国下游的防洪、水资源、环境效益也是无可替代的。金沙江水电的建设将大大减少三峡水库的泥沙入库量，提高三峡的使用寿命和效益；金沙江流域规划的各级水电站，总库容可达800多亿，建成后不仅可以大大提高长江的中下游防洪能力，而且还可以调节长江的水资源时空分布，为南水北调工程以及云南昆明等城市增加水资源保证。 

　　总之，笔者认为金沙江水电的实际生态环境作用远远比任何政府部门的权威更重要，因此，对于符合国家发展规划的水电项目，一定会补票成功应该是不容置疑的结果。因为这种金沙江水电的这种程序上的违规的根本原因，决不是水电项目本身的环境有问题，而是我们的管理体制上还存在着某些漏洞。之所以能补票成功，恰恰说明我们的政府具有不断的自我纠错能力，说明我们的国家始终是要坚持全面、协调可持续的科学发展方向的。这也是我们的国家、我们的民族、甚至是我们整个人类的希望所在。 

  
　　附原文：电力企业打“擦边球” 为何补票永远能成功？

　　2009年06月24日  来源：《中国环境报》 

　　6月11日，环境保护部决定暂停审批金沙江中游水电开发项目、华能集团和华电集团(除新能源及污染防治项目外)建设项目、山东省钢铁行业建设项目环境影响评价，以遏制环境违法行为，在保持经济增长的同时，促进结构调整和发展方式转变，增强发展的协调性和可持续性。此次限批涉及的企业包括华能、华电两大电力集团，以及山东日照钢铁控股集团有限公司和潍坊钢铁有限公司。

　　事实上，电力巨头遭遇限批已经不是第一次了。记者随后电话联系了两大电力集团的相关负责人，希望能了解更多的情况。

　　企业承认违规了

　　华能集团新闻处负责人在电话中向记者表示，华能集团已经在当天召开紧急会议，决定全面配合环境保护部的建议进行整改，其被点名的两个项目均已经停工。华电集团也表示，鲁地拉水电站已经停工。

　　据介绍，发改委批准企业进行相关项目前期工作的批文在电力业界俗称“路条”。企业获得“路条”后，可以进行前期施工准备工作，如三通一平(水通、电通、路通和场地平整)等。但项目还需要通过环保部门的环评，经发改委最终核准才能正式开工。长期关注金沙江中游水电开发项目的公众与环境研究中心主任马军告诉记者:“现在很多企业都在打‘擦边球’，在前期施工阶段就开始进行截流、开凿导流洞等工作，已经远远超出了前期准备的范畴。”

　　华电集团也承认，虽然鲁地拉项目已取得“路条”，环评也做了大量工作，但在未通过环评审批的情况下截流，事实上已形成了违规。对此，有媒体在报道中引述业内人士的话说，多年来电力企业的项目一直是按照以前的老规矩，先开工，同时做其他相关工作。

　　中信证券的分析人士认为，此次限批相当严厉，但因两大集团多数在建项目已经取得审核，因此对于集团的在建项目影响不大，主要影响后续审批项目，这将促使电力企业加快调整。

　　为何选择铤而走险？

　　在被限批后，两大电力集团都在第一时间表示会认真、迅速地进行整改，而对于造成违规的原因，都不愿多谈。

　　马军告诉记者:“水电建设具有特殊性，进行截流施工必须在枯水期进行，一旦错过就是大半年的时间，会给投资方造成很大损失。”另一方面，在水电建设中，这种“先上车后补票”的情况一直存在，而且之前这些项目都一定能够补到票。这也让很多项目在建设中选择了铤而走险。

　　马军在金沙江中游进行考察时发现，很多项目的前期施工已经对环境造成了很大破坏。比如，废渣随意堆放，甚至被冲进江里。他说:“任何商业利益都不应威胁生态环境的安全，更不能藐视法律的尊严。”

　　金沙江是世界上少有的水能富集的河流。金沙江流经地区，天然落差达到5100米，水能资源理论蕴藏量4000多万千瓦，约占全国的17％。同时，金沙江对生物多样性的保护也具有重要意义。

　　由中国科学院、世界自然基金会和国家开发银行联合组织编撰的《长江保护与发展报告2009》认为，在梯级开发的淹没区，由于环境条件发生变化，由流水变成缓流甚至静水，原来许多喜急流生活的鱼类，将因不适应环境而消失。此外，多座水库的影响会产生叠加效应，使得水温的变化幅度变大，对鱼类的影响也更严重。

　　对此，马军说:“我们已经多次论证，有关部门采取的生态补救措施效果有限。我们希望在进行水资源开发的时候，要注重干流与支流的协调，在干流上建设了工程项目，对相应的支流应该有所放弃，给鱼类的生存留下空间。”同时，他认为，国家相关部门要采取更加严厉的措施，不能让“先上车者”永远都能补上票，这才是解决问题的关键。（刘秀凤）