文/水博
 
　　最近伴随着环保部叫停金沙江水电的新“环评风暴”，“跑马圈水”、“未批先建”等词汇已经越来越被人们所熟悉。然而，当很多人对一些企业的“跑马圈水”“未批先建”进行口诛笔伐的时候，却并不大理解它的真正含义。其实，所谓的“跑马圈水”“未批先建”都应该说是我们国家管理体制改革的产物。
 
　　2002年国家为了打破我国电力行业长期被政府垄断的发展缓慢的瓶颈，政府决定引进竞争机制特地把原来电力部改组成的国家家电力公司，拆分成2个电网公司，5个电力集团公司，推进厂网分开和竞价上网的电力体制市场化改革。几年来，尽管当初竞价上网的改革目标还没有能完全实现，但是由于引进了竞争机制，各大电力企业集团纷纷加大了力求把自己做大作强的基本建设投资力度，也大大的带动了社会各界投资电力建设的积极性。自从电力体制改革之后，我国的电力工业的发展受到投资制约的局面就被一举打破，很快就在全国的范围内形成了竞相开发建设电厂的热潮。由于水电的长期效益较好，更是社会各界竞相争夺投资的热点。即出现了所谓的“跑马圈水”。

    让大家意想不到的是，在争抢可开发的水电资源的“跑马圈水”过程中，对“跑马圈水”最为反感的倒不是别人，正是国家新组建几大国有电力集团。记得在一次水电行业的会议上一位电力集团的领导，曾经明确表示对当前“跑马圈水”现状的不满和担心。作为习惯了国家计划管理的国有电力集团，更希望像以前一样由国家按照计划分配给个集团任务。避免企业尤其是社会上其他企业的参与有限的水电资源的开发竞争。但是，另一位曾经长期担任过电力行业领导同志，马上站出来解释说，我国电力工业尤其是水电的发展长期受投资不足的困扰，始终没有能跟上我国社会经济发展的需要。正是电力体制改革才一举改变了这种被动局面，出现了社会各界竞相投资水电大好形势。这是我们过去计划经济体制下，连想都不敢想的兴事。如果我们的国家早一点引进市场竞争机制开发水电，也许我们的国家就和现在的欧美发达国家一样，已经充分的开发利用了我国的水电资源。那样的话无疑将能减少我国大量的煤炭的开采，有力的保护好我们的生态环境。因此，在某种程度上来说“跑马圈水”正是我国电力体制改革带来的伟大成果，我们应该珍惜它。

　　事实也正是如此。“跑马圈水”的竞争，不仅大大加速了我国水电开发的速度，也让全国各地区有限的水电资源有了优化配置的选择。从那以后无论是我国水电建设的质量、速度和水平都有了显著的提高。短短的几年以来，我国已经从一个世界水电大国成长为当之无愧的水电强国。无论在设计、建设还是制造方面，我国都已经在国际市场上占据了无人可取代的重要地位。当然，世界上没有绝对的好事，在“跑马圈水”的带动下，一些地方对中小水电站的管理失控现象也曾大量存在。很多“四无”水电站的建设，往往不仅破坏了环境，同时也浪费了资源。截止到目前为止，水利部已经在全国范围内关停了3800多座“四无”中小水电站。这也充分说明“跑马圈水”并不会失去国家的控制权，它只不过是一种把水电开发的主动权，交给国家控制的成功改革。
 
　　对于目前电力基本建设行业普遍存在的“未批先建”的现象，也有国家体制改革的原因。早在上次亚洲金融风暴期间，我国政府曾有一段时间严格控制各种电力项目的审批建设。然而某个省却私自进行了几项违规电力建设。但是，接下来的经济复苏让全国都陷入了严重的缺电状态，而只有那个省份的电力供应没有出现大的问题。这次事件似乎让人们认识到，计划经济体制管理的某些弊端。政府的行政监管未必就是越严格就越好，政府的行政管理有时也会出现某种失误。而作为独立承担市场风险的企业投资主体，按照市场化配置资源的投资原则，有时候恰恰可以在某种程度上起到弥补政府监管决策失误的作用。因此，为了推进我国政府管理体制的市场化改革，2004年国家发展和改革委员会正式下发文件，把电力建设项目的审批制改为核准制。也就是说新的电力项目的建设，不再需要事先经过国家的批准，而只需要核准即可。“无须批准，只要核准”显然，从字面上看当年我国政府管理体制市场场化改革的目的之一，似乎就告诉企业投资者可以“未批先建”。具体建设项目的实施主要由企业自己决策，自己去承担各种市场风险。
 
　　有人形象地把这一改革措施称为“先上车，后补票”。其实，只要我们稍微有一点生活常识，就会知道“先上车，后补票”并不应该是一个贬义的形容。它恰恰是在生活当中最普遍、最科学、最方便的乘车方式。特别需要说明的是，我国水电项目的建设还不是简单的“先上车，后补票”，而是相当于需要事先预定好座位的“先上车，后补票”（否则，跑马圈水就无从谈起了）。因为我国所有的大型水电建设项目，都必须要符合国家批准的规划，并获得国家认可的开发权。
 
　　这一市场化改革的成果也是非常显著的，在容许“未批先建”的政府管理体制改革后的短短几年内，我国的电力建　　设的增长，已经超过解放后50多年的总和。全国长期缺电的局面也从根本上得到了扭转。当然，所有的改革措施都不会没有副作用。这一放松政府监管的市场化的改革措施，也确实带来某些不良的后果。几年来我国电力建设领域内“先上车，后补票”的“未批先建”现象已经非常普遍、越演越烈，政府管理的权威也在某种程度上受到了挑战。最典型恐怕莫过于最近环保部叫停的金沙江中游水电开的新“环评风暴”了。
 
　　新“环评风暴”的出现可以说是国家对企业挑战政府权威行为的一次公开警告和处罚。不过笔者认为，处罚违规企业之前，政府最好先收回或者更正2004年下发的有关管理体制改革的文件。因为，既然政府告诉企业，政府改革要放松监管，企业可以不经批准（只需核准）的建设电力项目，由企业自己承担市场风险。那不是在明确地告诉他们，你们今后可以适当的“未批先建”和“先上车，后补票”的意思吗？总之，至少政府传达给企业和社会各界的改革信息是模糊的，非常容易让企业决策者产生误解。否则，作为国有独资的电力企业领导，绝对犯不上为了国有企业的利益，用自己的乌纱帽去挑战政府的管理权威。
 
　　目前，社会各界无论是各个政府部门还是企业，都在关注着新“环评风暴”的处理。大家希望看到我国政府的改革步骤和措施，有一定的连续性和明确的方向性。让企业能够自觉地去遵守，突如其来的搞风暴处罚，不仅会给国家财产带来重大损失，而且也决不是一个好的执法方式。据去年的新闻媒体报道；“国家环境保护部（原国家环保局）副部长潘岳表示，行政手段有其自身的弱点，存在着不稳定性、阶段性，甚至还有“寻租”的可能。因此，作为行政手段的“环保风暴”已经刮到了尽头。”。笔者认为，这种改革亲历者的肺腑之言的确不无道理，靠“风暴”来解决问题，绝对不应该是一个法治化社会的正常管理方式。
 
　　当然，如果我们通过几年的实践，发现政府放松监管的市场化改革措施已经出现了失误，目前改革的条件还不够成熟，就应该及时地、明确的收回或者更正。给被管理的企业一个明确的信息，不要让企业成为政府改革意图变化的牺牲品。客观地说，对于电力体制的市场化改革在全世界范围内都是有争议的。国外也有把电力公司拆分后，又合并起来的先例。发现改革不成功，要走回头路也不是不可以。笔者也认为目前电力行业市的场竞争机制，让我国电力发展的速度过快，未必就是好事。不过让人感到难以理解的是，为什么最应该被警告和处罚的大量的违规建设的火电厂没有受到公开的叫停和处罚，而已经受到严重压制的并且对国家发展和世界的节能减排都至关重要的水电站反而成为体制改革的牺牲品。
 
　　众所周知，我国电力体制市场化改革后，所带来的最大问题是我国的能源结构在不断的恶化。说白了就是我国水电比例在下降，而火电的比例在上升。为此，不仅引发了难以化解的煤电矛盾和一系列严重的矿难，而且还导致了我们众多的生态环境问题和越来越大的国际社会要求减少二氧化碳排放的压力。因此，我们对体制改革的反思确实需要。通过行政手段，合并电力公司防止过度竞争，甚至把电力投资建设的权力重新收回给国家统一管理，可能才是杜绝“跑马圈水”“跑马圈电”以及“未批先建”和“先上车，后买票”的最根本措施。如果我们没有这种走改革回头路的意图，就不要在舆论宣传上妖魔化“跑马圈水”“未批先建”等改革成果。
 
　　总之，国有独资的电力公司绝不是国家发展的敌人，把它们当成改革失误的替罪羊受到损失的依然是国家利益。政府的管理权威固然重要，但是，只有在法治化轨道内的政府监管，和依法行政的处罚企业，才能真正的维护好政府的权威。由于改革政策的不确定、不清晰，使用各种伤害国家利益的“风暴”管理企业，只能造成“亲者痛，仇者快”的遗憾。