新闻作者：本报记者 张 宇 刘建刚 发布时间：2014-03-14
——— 部分全国人大代表、全国政协委员有关能源改革发展意见建议综述
神州春早，万象更新。历经11天会期，全国两会圆满落幕。在这11天里，13亿中国人民的心声在此汇聚，当今中国改革发展的大计在此谋定，党的主张、人民的意愿通过法定程序凝聚成不可动摇的国家意志。
加快电力体制改革，促进资源税改革，推动能源领域混合所有制改革，增强核能的安全性……来自能源领域的代表委员听民声、察民意、集民智，通过两会渠道，把国家能源战略部署、能源改革的热点问题和基层的实践经验结合起来，提出了行之有效的能源改革发展思路和建议。
只有改革才能促发展，唯有创新才能添活力。能源领域代表委员关心的问题，既是我国经济社会发展中待解的难题，也是改革绕不开的话题。深化能源领域的改革，需要全社会共同努力。
能源改革：推动能源生产和消费方式变革
今年的政府工作报告提出，推动能源生产和消费方式变革。今年能源消耗强度要降低3.9%以上，二氧化硫、化学需氧量排放量都要减少2%。要提高非化石能源发电比重，发展智能电网和分布式能源，鼓励发展风能、太阳能，开工一批水电、核电项目。加强天然气、煤层气、页岩气勘探开采与应用。推进资源性产品价格改革，建立健全居民用水、用气阶梯价格制度等。
全国政协委员、国家电网公司董事长刘振亚在全国政协十二届二次会议第二次全体会议上发言时提出，要抢占第三次工业革命先机，推动能源发展战略转型。刘振亚说，能源问题关系国家安全和经济社会发展全局。大量能源消耗给保障能源安全可靠供应带来巨大压力，同时也带来日益突出的环境问题。今后一个时期，我国能源需求仍将保持较快增长，如不加快能源转型，能源总量供应、生态环境将面临更严峻的挑战。他表示，随着清洁能源、智能电网、信息和网络技术不断突破，以清洁能源开发利用为特征的新一轮能源革命正在兴起，第三次工业革命孕育发展。经过这些年的快速发展，我国特高压、智能电网和清洁能源发展已经走在世界前列，水电装机、风电装机均居世界第一，是全球光伏发电装机增长最快的国家。面对第三次工业革命的历史机遇，我国已具备有所作为、引领发展的基础和条件。他建议：一是加快发展清洁能源。重点是加快开发大型水电、大型风电和大型光伏发电基地，高效有序发展各类分布式清洁能源。二是实施"一特四大"战略。重点是加快建设特高压骨干网架和全国统一电力市场。三是全面推进电能替代。重点是实施"以电代煤、以电代油，电从远方来，来的是清洁电"。他还建议在国家层面加快制定智能电网发展规划，加快推进特高压电网建设。
有代表指出，今后几十年，世界能源格局将发生深刻变化，以化石燃料为代表的传统能源虽仍将占主导地位，但包括可再生能源在内的清洁能源将会快速增长。
分析认为，党的十八届三中全会明确了经济体制改革的方向和要求，能源领域落实改革任务时应抓住既有方向性和全局影响力，又有高度社会共识，且改革成本和风险小的关键环节，牵一发而动全身，盘活能源改革发展的全局。当前应抓好以下改革：一是从建立健全发电企业与大用户直接交易机制起步，推动电力体制改革。二是以发展页岩气、开放油气进口改革为突破口，推进石油天然气体制改革。三是以完善资源税费和能源消费税为重点，建立能源生产消费约束和绿色转型的财税调控机制。四是加强能源管理体制改革，为推动能源持续健康发展提供保障。
煤炭：提高煤炭清洁高效利用水平
煤炭是我国的主要能源和重要的工业原料。近10多年来，我国煤炭消费需求大幅增加，全国煤炭消费量由2002年的14.7亿吨增加到2013年的36.5亿吨，年均增加近2亿吨。由于大规模开发利用煤炭资源，我国资源、环境、经济和社会可持续发展问题日益突出。
数据显示，2013年度我国煤炭新增资源储量520.7亿吨，如果按照我国13亿人口计算，2013年我国人均新增煤炭资源储量约40吨。
全国人大代表、平煤神马集团董事长梁铁山认为，改革进入攻坚期和深水区，煤炭企业转型发展也进入关键时刻，煤企需要扬长避短，使单一的煤炭生产形成合理配套、协同发展的新格局，就能实现绿色开采、绿色发展。
"我们目前还不可能取消煤炭、替代煤炭，关键是要抓好煤炭的清洁高效利用。"谈及雾霾同煤炭消费的关系，全国人大代表、河南煤业化工集团董事长陈祥恩说，在我国煤炭进口量大幅增加的同时，褐煤、高硫煤、高灰煤、含有害物质的煤炭品种等劣质煤进口量增长较快。2013年我国净进口煤炭约3.2亿吨，其中，褐煤进口5994万吨，占进口煤总量的18.33%。他建议，应该研究制定差别化的煤炭进口关税政策，实行劣质煤高进口关税、优质煤低进口关税，禁止高灰份、高硫份、含有有害物质的劣质煤炭进口，将褐煤纳入法定检验目录。
"煤炭行业的结构调整一定要紧紧围绕'清洁、安全、高效'三个关键词展开。"陈祥恩说，清洁，就是要"吃干榨净";安全，就是做到采煤不死人;高效，就是有限的煤炭产生更多的热量，转化生产更多的化工产品。
全国人大代表、陕西煤业化工集团有限责任公司董事长华炜建议，大力推进煤炭高效清洁利用，限制劣质煤的进口、生产和使用。华炜说，从国家煤炭能源使用的角度来看，解决目前的环境污染问题，应争取国家在资金、税收等方面的政策性支持，加大中小型工业燃煤锅炉改造，推广使用高效环保煤粉及水煤浆锅炉技术。应加大我国煤炭清洁高效开发利用技术研究和示范工程建设。研究提出国家清洁煤技术推广目录，尽快出台煤粉、水煤浆国家标准，研发和示范高性能燃煤发电机组，研究总结煤炭液化、煤制天然气、煤炭分质利用、煤制烯烃等示范工程，建立国家煤炭清洁利用专项基金，推广先进适用技术，提高我国煤炭清洁高效利用水平。
作为代表委员建言改革的背景，近年来，我国先后完成了百万吨级煤炭直接液化、间接液化、60万吨煤制烯烃、20亿立方米煤制气等示范工程。2013年以来，国家先后核准了一批大型煤制油、煤制烯烃、煤制气等建设项目，推进煤炭由燃料向原料与燃料并举转变已经形成能源领域的共识，现代煤化工产业得到较快发展，煤炭作为工业原料的消费空间和利用途径不断拓展。
根据国务院发布的《大气污染防治行动计划》提出的加快调整能源结构、增加清洁能源供应、控制煤炭消费总量、推进煤炭清洁利用等一系列政策措施要求，到2017年，煤炭占能源消费总量比重降至65%以下，非化石能源消费比重提高到13%。经测算，到2020年，煤炭在我国一次能源结构中的比重还将占60%左右。
另外，值得关注的是，煤炭资源税从价计征改革有望在近期落到实处。国家税务总局局长王军3月10日在接受媒体采访时说，目前物价水平不高，煤炭是买方市场，实行从价计征改革对下游产业的影响较小，是推进资源税改革的最好时机。他表示，相信煤炭资源税改革能很快成功推出。煤炭作为基础能源，这一改革对促进节约资源、改善环境具有非常重要的意义。
油气：有序推进体制机制改革破除垄断
国家能源局日前召开了2014年油气工作座谈会。会议提出，国家能源局将与油气企业一道夯实能源安全基础，政企同心，共同做好国家能源事业。
会议提出，油气企业要加大勘探开发投入力度，加快输配管网和储气设施建设步伐，扩大引进境外资源，千方百计增加国内天然气供应。国家能源局将积极争取财税、金融等方面政策，加大对老油田增产、页岩气开发、海洋能源开发、油气重大装备等方面的支持力度。有序推进油气体制机制改革，尽快研究提出支持油气行业健康发展的政策建议。
在今年的全国两会上，有序推进油气体制机制改革特别是石化领域混合所有制破局受到多方关注。
"对于民资参股没有所谓的比例限制，取决于资金情况。"全国政协委员、中国石油化工股份有限公司董事长傅成玉3月3日在接受媒体采访时表示，这一改革还会有具体细化措施。
自中石化打响油气改革第一枪后，中石油的混合所有制破题引起各界关注。3月4日，全国政协委员、中国石油集团董事长周吉平首次详解中石油混合所有制改革。"中国石油共搭建了六个合资合作的平台，正积极推进混合所有制。"周吉平说。
对于民资参与的方式，全国政协常委、经济委员会副主任李毅中认为，中小企业实力不够，如何进入需要具体研究，可以先和国企下面的子公司、二级子公司来合作，或者民营企业联合起来设立民营基金，捆绑起来进入国企。
多位代表委员表示，石化领域混合所有制破局，是党的十八届三中全会后第一个央企破除垄断的案例，意味着民资将能够逐渐参与国有油气企业的零售业务，这无疑是在深化改革的路途上向前迈进了一步。
另外，记者注意到，目前我国原油期货改革也迈出了关键步伐。
原油期货是石油期货中最重要的品种，原油期货价格一般被视为国际石油现货市场的参考价格，具有重要的价格导向功能。原油定价权是一个国家的国际地位和综合国力的表现，定价权对国际油价具有较强的影响力，能更真实地反映其石油商品供求关系。原油期货由于其价格发现职能，越来越多地影响了国际原油的价格走势，改变了原油定价方式。原油定价权缺失给我国这样一个原油消费大国带来了巨大的危害，由于没有自己的原油期货市场，因而在国际原油定价体系中处于非常被动的地位，最突出的表现就是进口油价受制于人。
全国人大代表、上海期货交易所理事长杨迈军表示，对于原油期货这个品种，交易所已经和监管层进行了细致沟通，相关软硬件准备也非常扎实，有信心在年内挂牌上市。以原油期货为契机，上期所将推动期货市场的对外开放。
按照国务院部署，上期所对原油期货制定了"国际平台、净价交易、保税交割"的基本制度框架，即在交易中引入境内外投资者，包括跨国石油公司、原油贸易商和投资银行等，且采用净价交易方式，报价不含关税、增值税，在境内外保税油库完成实物交割。
全国政协委员、光汇石油董事长薛光林表示，我国石油对外依存度日益提高，目前进口占比超过55%，进口原油的保值和价格锁定需求显得十分强烈。若有中国的原油期货，国内石油石化企业可以用它进行套期保值，锁定生产经营成本或预期利润，增强抵御市场价格风险的能力。
电力：加快推进坚强智能电网建设
在今年2月份举行的"2014年度全国电力供需形势分析预测报告会"上，中国电力企业联合会指出，为落实国务院《大气污染防治行动计划》，尽快解决我国严重雾霾天气问题，需要加快实施电能替代工程。
记者从多方了解到，作为跨区送电治理雾霾的重要通道，特高压项目审批及建设可能提速。
全国人大代表、国家电网公司副总工程师单业才建议，国家应加快推进坚强智能电网发展。单业才说，提高区外来电比例，实施"电从远方来"战略，必须依靠输电容量大、输送距离长的特高压工程来实现;而开发利用风能、太阳能等具有分散性、间歇性特征的新能源，必须依靠高度智能、开放互动的电网来支撑。具有网架坚强、广泛互联、高度智能、开放互动等显著特点的坚强智能电网，正好契合这些要求。单业才认为，作为"能源互联网"，坚强智能电网在资源配置的高效性、电源接入的适应性、供电服务的互动性等方面，具有显著优势。他提出，尽快制定和完善分布式电源并网、检测、运行等全过程技术标准和管理办法，促进新能源健康有序发展。
全国人大代表、重庆市电力公司总经理孟庆强认为，特高压输电技术用于远距离输电，我国首条特高压输电线路建于2007年，目前我国的特高压输电技术已经处于世界前列，并承建了巴西等国的特高压输电线路。我国新疆等西北地区煤炭资源丰富、地广人稀，环境承载能力较强，四川等西南地区水电资源丰富，通过建设特高压输电线路可以将西北、西南地区的电力送往北方地区，改变北方地区的能源结构，以电代煤，减少对煤炭的依赖，这是治理雾霾的有效手段。孟庆强建议，希望有关部门能够认识到特高压技术的重要性，加快建设步伐，将这一技术应用到治理雾霾当中。
全国政协委员、中国大唐集团公司董事长陈进行认为，当前电力企业在节能减排方面应当挖掘四大潜力：一是提升科技创新能力，提高煤炭发电和转化效率，降低碳排放强度，推进煤电清洁、高效、集约发展。二是清洁可再生能源发展的潜力很大。从2012年全世界总发电量中，煤电只占到40%，我国则占到近80%。必须进一步加快清洁能源发展的步伐，大力发展水能、核能、风能等非化石能源发电技术，持续提高清洁能源在能源消费中的比重，促进能源生产方式的变革。三是优化机组调度，提高清洁高效机组发电利用小时数。从节能减排层面考虑，应安排大机组多发电，但实际运行情况并非如此，存在"倒挂"现象。四是加快发展特高压输电，实现更大范围内能源资源优化配置。
"发展特高压主要是解决能源配置、促进东西部共同发展，解决可再生能源的有效利用，同时可以减少空气污染。"全国人大代表、国家电网上海市电力公司总经理冯军说。
可再生能源：加快开发利用风能水能太阳能核能
随着经济社会的发展，我国能源需求持续增长，能源资源和环境问题日益突出，加快开发利用可再生能源已成为我国应对日益严峻的能源环境问题的必由之路。因此要加快发展风能、太阳能、水能、核能、生物质能、地热能、海洋能等可再生能源。
"我国的可再生能源发展与国家应对气候变化、治理雾霾天气、落实节能减排、推动能源结构调整等相关政策与规划的目标仍有很大差距，传统化石能源消费在整个能源消费结构中依然占据绝对主导地位。"长期关注可再生能源发展的全国政协委员、四川通威集团董事局主席刘汉元建议将开发利用可再生能源作为国家能源发展的战略重点。
国家能源局的数据显示，2013年，全国风电"弃风"电量162亿千瓦时，比2012年减少46亿千瓦时;平均"弃风"率降至11%，同比降低6个百分点。
但是，一年162亿千瓦时的"弃风"电量，给企业造成的经济损失仍然不是小数，与我国鼓励发展清洁能源发电的战略也显得格格不入。从这个意义上说，加快解决"弃风"问题，关乎我国未来能源安全和可持续发展。
多位代表委员表示，要使"弃风"问题得到持续改善，就必须多管齐下，从风电场、输送通道、政策保障等各个环节持续发力。
全国人大代表、酒泉市委书记马光明代表说，截至去年年底，酒泉新能源基地建成和在建风电装机总规模达到1020万千瓦，风光电累计发电300亿千瓦时，据测算相当于节约标准煤约1000万吨，减排二氧化碳约3000万吨。总体上看，2013年酒泉市风电上网率达到了85%，为多年来最好的一次，实现了全行业盈利，为全国新能源发展和节能减排做出了重大贡献。
全国人大代表、黑龙江省电力公司副总经理褚艳芳表示，我国新能源基地建设与区域经济社会用电需求不匹配。我国风能和太阳能资源等新能源无序发展、超规模建设，发电能力与区域经济社会用电需求不匹配的矛盾日益突出。2015年，东北地区风电装机总容量将达到2700万千瓦，其中黑龙江省将达到600万千瓦，占全省最大负荷的1/3，风电消纳压力将进一步增大。
据记者了解，近两年来，相关部门在制定的新能源发展战略中，明确了风电发展的指导思想和战略目标，提出要加快风电行业管理职能转变，加强风电产业监测和评价体系建设，有序推进风电基地建设。这些政策措施目前已经初步收到效果，国内风电利用率稳步提高，"弃风"问题也有所改善。
水电是用之不尽、取之不竭的可再生能源。大力发展水电有利于减少煤电、减少污染物排放、减少空气污染。
全国政协委员、国网四川省电力公司总经理王抒祥说，水电是重要的可再生清洁能源，而四川省是我国主要的水电基地之一。如果不统筹考虑四川省内水电开发情况、四川电网建设发展实际情况，科学规划四川省内风电和太阳能发电的规模等，将可能加重四川水电弃水。
王抒祥表示，首先，新能源发电短期内大规模接入将增加丰水期弃水电量。四川省2012年、2013年丰水期出现了弃水现象，预计2014年、2015年弃水电量都将超过100亿千瓦时。此外，由于国家要求对新能源发电全额保障性收购，新能源发电大规模并网将挤占水电发电空间，增加丰水期弃水电量。经测算，2015年四川省将增加水电弃水电量约17亿千瓦时。其次，攀西等500千伏水电送出通道难以承载大规模新能源外送需求。四川省"十二五"能源规划中的新能源规模较小，500千伏送电通道基本为水电服务，并无太多空间接纳新能源。尤其是攀西地区，500千伏攀西通道外送水电能力已然不足，由于新能源也集中，丰水期电力送出受限问题最为突出，预计2015年仅攀西地区就将增加约14亿千瓦时弃水电量。
陈进行同样认为，我国西南地区既是水电资源富集区，也是经济社会发展落后地区，推进西南水电基地建设既可以为我国经济社会发展提供清洁可再生能源，又可以促进当地经济社会实现跨越式发展。在我国面临大气环境污染治理与能源消费需求增长双重压力下，西南水电开发秩序不尽合理问题亟待解决。应按照公平竞争原则，适当调整开发主体，选择有技术、资金、管理等优势的电力企业按照开发与保护并重的原则，同步加快大渡河、雅砻江、澜沧江、金沙江等水电资源开发，尽快启动怒江梯级水电开发，适时筹划雅鲁藏布江开发。
光伏业经历了两年寒冬，在国家政策的大力扶持下，从去年下半年开始出现回暖迹象。据记者了解，自2013年7月国务院发布关于促进光伏产业健康发展的若干意见后，相关部门就补贴、退税、电价、项目管理、并网以及融资等问题陆续出台配套政策，促进了我国光伏终端应用的发展。
全国人大代表、河北省宁晋县政协副主席、晶龙实业集团董事长兼总经理靳保芳说，随着国家逐步重视光伏行业的发展，逐步落实一些政策，并且结合光伏发展当中的一些问题，大面积发展太阳能，也就是大面积发展光伏行业，这个时间不会太长。
全国政协委员、四川通威集团董事局主席刘汉元说，由于在项目申报、建设、并网、补贴申领等方面存在政策盲点，推进分布式光伏发电遇到了诸多难题，加之欧美国家打压，光伏产业亟待国家加大力度，引导行业健康发展。刘汉元建议，采取具体有效措施，使电网企业严格按照合同履行购电义务;按月结算余电上网电量电费;根据分布式光伏发电项目的规模等要素，取消和下放行政审批权;灵活处理项目核准、备案问题，简化分布式光伏发电报装流程。
全国人大代表、晶科能源有限公司CEO陈康平表示，光伏电站业务所带来的诱人前景，现在正显现出来。晶科能源已率先准备剥离电站业务单独上市。
陈康平提交的议案主要分两部分，一是要政策，二是"要钱"。对于第一点，他建议出台相关法规，确保合法光伏电站的并网、运行发电，及时发放电站补贴;对于近期热门的分布式电站，他建议完善法律法规，加强市场化引导深入推广。对于"钱"，他建议提高光伏企业在资本市场上的优先性，使其能快速上市、发债;另外希望打开大型投资基金、国外资本进入光伏市场的大门。他还建议降低商业银行进入该领域的门槛，延长贷款年限，同时进行利息补贴。
关于核电，今年1月发布的《2014年能源工作指导意见》明确，适时启动核电重点项目审批，稳步推进沿海地区核电建设，做好内陆地区核电厂址保护。
全国政协委员、中广核集团有限公司董事长贺禹表示，截至2013年年底，我国核电发电量仅占全国发电量2.1%，远低于世界12%的平均水平。我国发展核电是在其他国家技术的基础上进行了创新和突破，执行的是世界最高、最新的安全标准。贺禹表示，由中广核和中核共同研发的、我国目前具有完全自主知识产权的核电技术"华龙一号"已完成初步设计并得到国家能源局和国家核安全局认可，现已进入施工设计阶段。
王抒祥也认为，要推进沿海核电开发建设。由于核电是高负荷因子、大功率密集型能源，是煤电有经济竞争力的替代电源，且具有低排放特点，是我国未来可持续能源体系中的重要支柱。应鼓励和安排具有实力及相关经验的大型发电集团参股东部沿海核电开发，培养其核电开发建设与运营管理能力并获得核电项目开发资质，尽快使大型发电集团具备主要甚至独立承担核电开发建设与运营管理能力。
核安全事关环境安全，事关公众利益，事关社会稳定。公众的可接受性问题已经成为核电发展的关键性问题，后续核电能不能发展、怎样发展、有没有前途，关键在于能不能处理好这个问题。
全国政协委员、中国电力投资集团公司总经理、国家核电技术有限公司董事陆启洲指出，发展内陆核电站必须要解决安全性和能源布局的合理性问题，其中，安全性是排在首位的。陆启洲认为，在建设内陆地区的核电站时，要弄清楚内陆和沿海的具体差别，从安全性角度进行选址。至于能源布局，应该从全国整体的角度进行考虑。因此，只要能够确保安全，核电站就应该建在最需要的地方，这样可以提高全国能源效率的整体水平。
一些代表委员表示，目前日本福岛核电事故阴影逐渐散去、核电运营安全性得以证明，油气改革和页岩气开发未达预期，这些因素应促成核电重启提速。
节能减排：把生态文明建设放在突出地位
"今天天气比较好，我觉得你脸上都带着几分阳光了。我们生活在同一片天空下，可以说是同呼吸、共命运。"十二届全国人大二次会议发言人傅莹3月4日在新闻发布会上回答记者们关于雾霾的提问时如是说。
2013年以来，从中央到地方都深刻认识到资源约束趋紧、环境污染严重、生态系统退化的严峻形势，把生态文明建设放在突出地位，节能减排和环境保护的工作取得明显进展。统计公报显示，2013年，万元国内生产总值能耗下降3.7%，相比2012年的3.6%、2011年的2.01%，延续了下降态势。这表明，我国在打造中国经济"升级版"的过程中更加注重经济发展的质量和效益，节能减排作为调结构、转方式的突破口和重要抓手，作用更加凸显。
两会期间，国家发展改革委有关负责人就媒体关注的问题表示，将紧紧围绕建设美丽中国，加快推进生态文明建设，推动粗放型发展方式向绿色循环低碳发展方式转变，完善生态文明制度体系，制定实施《关于加快推进生态文明建设的意见》，对生态文明建设进行总体部署。
全国人大代表、浙江省台州市人大常委会主任薛少仙认为，"守法成本高，违法成本低"，客观上助长了环境违法行为的发生。"在相关的法律规定中都设置了最高罚款的上限，这个'天花板'其实就是企业的'定心丸'。更为严重的是，'天花板'标准又太低，常见的行政处罚多为几万元，最高也不过几十万元，这种隔靴搔痒的处罚标准变相纵容了环境违法行为的滋长。"针对这样的情况，薛少仙建议，要加强污染源头监管，必须制定更为严格的污染物排放标准，增加企业排污成本，以市场的角度限制高能耗重污染企业发展。同时建议取消企业污染处罚金额上限，对环境违法采取"按日计罚"的方式，并从法律层面增加污染企业经营及产权拥有者的终身责任。
"大气污染是由很多因素汇集起来日积月累才形成的。对于雾霾治理，国家当然要组织推动，企业生产要严格遵守环境相关标准并加强管理。对于每一个人而言，应该和政府、企业共同努力，从自我做起治理雾霾。"全国政协委员、河北农业大学资源与环境科学学院院长许皞说。
全国人大代表宋心仿认为，防治雾霾需要打一场持久的"人民战争"。"雾霾之下无人可以置身事外。发生在你身边的不文明行为，如果你不站出来监督，就会任由自己的权益被侵害。"
成绩值得欣喜，但十分严峻的资源环境形势不容忽视，特别是能源消费总量仍在上升，污染物的排放总量仍然巨大，生态环境恶化的趋势还没有得到根本性扭转。要形成节约资源和保护环境的空间格局、产业结构、生产方式、生活方式，必须在全社会牢固树立起生态文明的理念，把生态环境放在经济社会发展评价体系的突出位置。
生活在同一片天空下，对于雾霾，谁都无法独善其身。代表委员们提出，必须形成全民参与、共同治理的工作格局，包括能源在内的每个行业、每个领域、甚至每个人都为改善空气质量做出贡献，才能有望云开霾散。
