——地区司负责人解读《晋陕豫黄河金三角区域合作规划》

        3月31日，国务院以国函〔2014〕40号文正式批复《晋陕豫黄河金三角区域合作规划》（以下简称《规划》）；近日，国家发展改革委正式印发了《规划》。《规划》是根据《国务院关于大力实施促进中部地区崛起战略的若干意见》（国发〔2012〕43号，以下简称国发43号文）精神，由我委会同国务院有关部门和山西、陕西、河南三省共同编制的。出台并组织实施《规划》，是深入实施西部大开发战略和大力促进中部地区崛起战略的重大举措，对于进一步深化中西部地区区域合作，探索省际交界地区合作发展新路径，推动欠发达地区加快发展，促进区域一体化进程具有十分重要的意义。为全面理解《规划》编制背景、总体要求和重点任务，推动《规划》组织实施，国家发展改革委地区经济司负责人就有关重大问题进行了解读。 
　　一、晋陕豫黄河金三角开展区域合作具备哪些基础和条件？ 
　　答：晋陕豫黄河金三角地区（以下简称"黄河金三角"）位于山西、陕西和河南三省交界地区，包括山西省运城市、临汾市，陕西省渭南市和河南省三门峡市，面积5.78万平方公里，2013年末总人口1721万，地区生产总值4917亿元，分别占三省总和的10.9%、9.5%和8.1%。这一地区地处中西部结合带和欧亚大陆桥重要地段，是实施西部大开发战略和促进中部地区崛起战略的重点区域，区位优势独特，承东启西、沟通南北，在我国区域发展格局中具有重要地位。 
　　黄河金三角地区是华夏文明的重要发祥地，地域相连、人缘相亲、文化相近，经济联系紧密，人员往来密切，产业关联度高，合作发展具备良好条件。1986年，晋陕豫黄河金三角经济协作区成立。近30年来，四市积极探索实践，加强交流合作，共同编制实施20多个各类规划、办法和意见，建立了市长联席会议制度、联络员制度和有关部门沟通协商机制，联合建设了多座黄河公路大桥和其他基础设施，联手打造了"中华根·黄河魂"的旅游主体形象，推动实现多层次、多形式、多领域的治安联防。特别是近年来，四市着眼于规划同筹、交通同网、信息同享、市场同体、产业同步、科教同兴、旅游同线、环境同治，共建重大基础设施和产业基地，全方位深化社会事业合作，初步形成了综合立体交通网络和区域内1小时经济圈，区域合作机制初步建立，合作领域不断拓展，合作水平不断提高，实质性合作持续推进，区域联动发展、一体化发展取得初步成效。 
　　目前这一地区合作发展面临的主要问题是：产业低水平重复建设问题时有发生，资源要素跨区域整合难度大；区域生态环境治理与保护任务艰巨，统筹协调比较困难；地区封锁和行政壁垒仍然存在，一体化发展障碍较多；区域合作缺乏制度规范，体制和机制亟待完善。在经济全球化和区域经济一体化加快发展的大背景下，随着国家区域发展总体战略深入实施，全面深化改革和全方位开放战略加快推进，从推动中西部地区合作发展、互利共赢的现实需要出发，迫切需要从更高层面、更宽领域统筹谋划黄河金三角区域合作中的重大问题。 
　　二、从国家战略层面推动黄河金三角区域合作有什么特别的意义？ 
　　答：近年来，在区域发展总体战略的指引下，国家出台了一系列重大区域规划和政策文件，区域经济增长格局进一步优化，特别是通过中心城市和重点地区的辐射带动，有力地推动了区域经济整体发展，区域发展的协调性明显增强。但中西部地区不少省际边缘地区，大多远离经济中心，处于经济发展的末梢地位，受大城市的辐射带动影响小，加之受行政区域制约，资源要素不能自由流动，区域间存在与邻为壑、各自为战的现象，迫切需要通过加强区域合作，激发发展潜能，释放合作红利。 
　　黄河金三角四市地处中西部，三分之二以上县（市、区）为革命老区，经济发展水平在欠发达地区中具有一定代表性。2013年，四市人均生产总值为28571元，为全国平均水平的68.3%，仅相当于东部地区的45.6%，比中部和西部平均水平还分别低6864元、6019元。因此，从国家层面和战略高度，组织编制《规划》，有利于探索缩小城乡差距、促进区域协调发展的新路子，推动形成中西部良性互动、共同发展新格局，完善区域发展总体布局，促进我国经济社会全面协调可持续发展；有利于打破行政界限和地区封锁，增强地区间经济发展的联动性，创新区域合作机制，探索全国省际交界地区合作发展新途径、新模式，积累有益经验；有利于更好地整合资源要素，发挥地区比较优势，培育区域发展新优势，优化区域产业分工和城镇布局，促进黄河金三角地区加快发展、科学发展、协调发展，为中西部地区合作联动发展探索新途径。 
　　三、介绍一下编制《规划》的背景和过程？ 
　　答：国家对黄河金三角地区发展高度重视。2007年以来，国务院领导多次就晋陕豫黄河金三角地区合作发展、协调发展等重大问题作出重要批示。为鼓励和支持这一地区有序有力承接东部沿海地区产业转移，2012年5月，我委批复设立了晋陕豫黄河金三角承接产业转移示范区，引导形成产业分工协作、优势互补、共同发展新格局。为支持这一地区探索合作发展新途径，2012年国发43号文明确提出要"大力支持晋陕豫黄河金三角地区开展区域协调发展试验"，我委据此将编制晋陕豫黄河金三角区域合作规划列入报经国务院批准同意的2013年区域规划审批计划。 
　　从2013年下半年开始，我委会同有关方面启动了规划编制前期工作，形成了规划前期研究报告。在此基础上，当年9月，我委在山西省运城市组织召开规划编制工作会议，就规划涉及到的重大问题进行深入研究，对有关工作进行部署。此后，在研究报告的基础上，我委会同有关方面起草了规划文本。经反复听取各方面意见，11月底，《规划》（征求意见稿）送三省人民政府和国务院有关部门及单位征求意见。2014年2月，《规划》送审稿正式上报国务院审批。今年3月，国务院以国函〔2014〕40号批复了《规划》。 
　　在规划编制进程中，我们认真学习贯彻党的十八大和十八届三中全会精神，紧扣合作发展主线，以实现合作共赢、共同发展为目标，以整合区域优势资源、创新区域合作机制、协调区际利益关系为重点，以共建承接产业转移示范区为抓手，着力加快基础设施互联互通，着力加强产业分工协作，着力促进生态环境共建，着力推动公共服务一体化，强化体制机制创新和先行先试，充分放大相关重大区域规划和政策叠加效应，紧紧围绕把这一区域建设成为中西部地区新的经济增长极和欠发达地区实现科学发展、合作发展、一体化发展的示范区这一总体目标，坚持综合施策、突出重点，大力解决区域合作发展中的主要问题，努力破解制约区域合作的体制障碍。在规划编制过程中，我们坚持开门编规划，广泛听取三省四市政府和有关部门、专家学者的意见，集思广益、多方论证，并注重与其他规划加强衔接，确保规划的战略性、科学性和可操作性。 
　　四、《规划》确立的黄河金三角合作发展的原则是什么？重点领域有哪些？ 
　　《规划》明确强调，在合作发展中要坚持4条基本原则：一是市场主导，政府推动。注重发挥市场在资源配置中的决定性作用，加快完善统一开放、竞争有序的市场体系。更好发挥政府作用，加强和优化公共服务，构筑区域开放合作平台，保障公平竞争，维护市场秩序。二是优势互补，错位发展。发挥各地比较优势，探索建立利益共享机制，促进区域内经济要素的优势互补。充分考虑各地利益，整合资源，协同解决发展中面临的共性问题，实现互利共赢、共同发展。三是全面推进，重点突破。推进多领域、多层次、多形式合作，加快重点领域互联互通和区域一体化进程，抓住促进合作发展的关键环节有序推进，以重点突破带动区域合作向深层次、宽领域、高水平发展。四是先行先试，开拓创新。主动适应新形势发展变化，拓展合作思路，创新合作方式，探索完善资源配置、利益分配、服务共享、制度保障等合作新机制，不断深化区域合作，提升区域一体化发展水平。 
　　据此，《规划》从基础设施、产业发展、生态环保、公共服务4个方面，明确了推进黄河金三角地区合作联动与一体化发展的方向和主要任务。一是基础设施互联互通。提出以提升互联互通能力与现代化水平为重点，构筑内通外联的综合运输体系，增强能源保障能力，推动水利工程共建，统筹信息基础设施建设，共同建设布局合理、功能配套、安全高效的现代基础设施体系。二是加强产业分工协作。《规划》提出要协同发展现代农业，联合提升工业发展水平，合力发展现代服务业，共建承接产业转移示范区，促进优势互补、合理分工和布局优化，构建具有比较优势、体现区域特色的现代产业体系，提高产业整体发展水平。三是推动生态环境共建。围绕合力打造人与自然和谐的生态文明示范区，强调尊重自然、顺应自然，实施分区治理，推进黄土高原生态建设，创新体制机制，加强环境综合整治，提高资源利用水平，推进绿色循环低碳发展，共同建设天蓝、地绿、水清的美好家园。四是促进基本公共服务一体化。坚持以人为本，优化教育资源配置，共建科技创新体系，促进医疗卫生和公共文化资源共享，推动就业、人才和社会保障合作，加强区域社会管理，切实保障和改善民生，实现发展成果更多更公平惠及全体人民。 
　　五、在合作发展中如何体现体制机制创新？ 
　　答：作为中西部欠发达地区，黄河金三角地区面临着加快发展和转型发展的双重任务，面对着在加快推进工业化、信息化、城镇化进程中同步实现农业现代化等重大问题。如何破解体制机制障碍，促进共同发展、一体化发展，都需要在一些方面开展先行先试，加快体制机制创新，奋力攻坚克难。为此，《规划》强调要全面深化改革，创新一体化发展体制机制，进一步提升区域开放合作水平，为推动黄河金三角一体化发展提供强大动力。一是要加快转变政府职能。深化行政体制改革，创新行政管理方式，优化行政服务模式。深化行政审批制度改革，废除对非公有制经济的不合理规定和隐性壁垒，支持非公有制经济健康发展。二是要建设统一市场体系。更好发挥市场配置资源的决定性作用，消除地方保护和市场壁垒，创造市场主体公平竞争的环境，加快形成区域统一大市场，深化土地、劳动力、资本等资源要素市场化改革，建设法治化营商环境。三是要创新城乡一体化发展机制。坚持以人为本，提高城镇化发展质量，协调推进城镇化和新农村建设，完善促进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置体制机制，建立财政转移支付同农业转移人口市民化挂钩机制。四是要健全区域合作协调机制。鼓励和支持山西省、陕西省、河南省建立黄河金三角区域合作高层协调机制，完善黄河金三角区域合作工作机构，健全合作机制运转制度。《规划》特别强调，要创新区域利益协调机制。这是合作能否产生实效的关键。《规划》明确，要探索建立产业跨区域转移的利益共享机制，以及跨行政区水资源和土地资源开发利用、生态环境保护和生态补偿机制，推动建立协调处理跨地区利益纠纷制度。支持由三省和四市共同筹集专项资金，设立区域合作发展基金，协调解决合作中的区际利益关系。 
　　六、如何通过扩大开放来促进合作发展？ 
　　答：黄河金三角地区是欧亚大陆桥的重要组成部分，毗邻京津冀、中原经济区、关中—天水经济区等重要区域，扩大对内对外开放、建设内陆开放高地有短板，但更具潜力和优势。为此，《规划》强调要坚持开放发展，构建多层次开放合作格局。一是加强与东部沿海和周边地区互动合作。进一步密切与长三角、珠三角、京津冀等东部沿海地区的合作，拓展合作领域，提升合作层次和水平。加强与中西部其他地区的合作发展，全面参与关中—天水经济区、中原经济区、太原城市圈等分工合作，推进渭南—西安融合发展，积极融入和对接丝绸之路经济带。二是积极参与国际交流与合作。申请利用国际金融组织贷款、外国政府贷款、环保机构基金加强生态修复和环境保护。探索与国内外著名教育机构合作，开展联合办学。借助世界卫生组织的支持，办好口腔医学高等专科学校。支持开展通用航空国际合作，加强资源加工、农业等领域投资合作。探索鼓励社会资本和外资通过特许经营等方式参与城市基础设施建设投资和运营。支持和鼓励企业及个人扩大对外投资，引导有条件的企业开展国际化经营和到境外上市融资。三是共同打造内陆开放高地。实施开放带动战略，发挥陆桥通道优势，共同培育参与国际经济合作竞争新优势，大力发展内陆开放型经济。放宽投资准入，优化投资环境，提高利用外资水平。整合区域内海关资源，推动同沿海沿边地区通关协作，实现口岸管理相关部门信息共享、监管互认、执法互助。支持符合条件地区按程序申报设立综合保税区。发展服务外包，推进服务业领域有序开放。创新加工贸易模式，推动产业集群发展。 
　　七、如何保障规划实施？ 
　　答：作为国务院批复的我国第一个横跨中西部、以区域合作为主题的区域规划，组织实施好《规划》至关重要。由于这一规划涉及到中西部地区三个省，又是以市级合作为主，组织协调难度较大，需要处理好国家意志与自身需要、一体发展与合理分工、政府引导与市场决定、中央与地方、省际之间等诸多关系。为此，《规划》提出，要落实各项任务和目标，各有关方面必须密切合作，形成合力。山西、陕西、河南三省要切实加强组织领导，落实工作责任，完善合作机制，将黄河金三角合作发展纳入地方各级国民经济和社会发展规划，统筹推动规划顺利实施。在国家有关部门指导下，制定具体实施方案，编制重点领域专项规划，抓紧推进重点工作和相关项目实施，探索建立推动一体化发展的绩效考核和奖惩激励措施。特别明确要求运城、临汾、渭南、三门峡四市加强分工协作，明确合作优先领域，落实规划目标任务，由区域合作工作机构及时向三省和国务院有关部门报送规划实施进展和推进一体化发展工作情况。同时要求国务院有关部门按照职能分工，切实加强工作指导，在专项规划编制、项目安排、体制创新等方面给予必要支持，合力解决黄河金三角区域合作发展中遇到的困难和问题。我委作为规划编制牵头部门，在今后的工作中，也将加强综合协调和督促检查，会同三省人民政府开展规划实施情况评估，总结推广好经验好做法，研究解决新情况新问题，重大事项及时向国务院报告。我们相信，只能有关各方共同努力，扎实推进《规划》落实，合力解决规划实施中的重大问题，就一定能够把黄河金三角地区建设成为全国省际交界地区区域协调发展试验区，中西部地区特色农产品生产加工、能源原材料及装备制造业基地，内陆地区重要的区域物流中心和华夏历史文化旅游目的地，为加快中西部地区发展，促进全国区域协调发展作出更大贡献。