作者：张博庭
按：在2009年9月中国水电可持续发展研究中心成立的大会上，代表环保部门发言的陈凯祺教授宣读了一篇由几位环保官员合写的文章《尊重环境，有序发展水电建设》。按理说在这样一个重要的场合，环保官员所阐述内容应该是比较郑重的。然而，我觉得这篇文章中阐述得很多观点和事例，却非常不能令人信服，很多说法特别需要进行探讨和商榷。为此，本文将以点评的形式根据环保官员发言的内容，就有关如何“有序开发水电”的问题进行一些讨论。真理越辩越明，谁的说法更有道理请大家自己判断，也非常希望更多了解情况的有识之士能参与本题目的讨论。为促进交流，中国水电网站将酌情转发有关读者的讨论意见。
下面的文章是环保官员《尊重环境，有序发展水电建设》的原文，其中【】中的部分是作者点评讨论的内容。为了减少篇幅，原文前面关于水电现状的一些介绍，无需评论略有删减。
《尊重环境，有序发展水电建设》
作者：陈凯麒 常仲农 曹晓红
http://www.iwhr.com/special/kcx/News_View.asp?NewsID=21363
1 水电开发现状
前面一些具体情况介绍（略）。
按规划，到2020年，除雅鲁藏布江、怒江、金沙江上游、澜沧江上游外，其他水电基地的水电资源将基本开发完毕。
水电开发对促进我国能源发展，保障能源安全以及流域和区域经济社会发展发挥了重要的、不可替代的作用。但近些年，水电迅猛发展，大小公司“跑马圈水”、“未批先建”、“遍地开花”，干支流“齐头并进”，对当地的环境产生了严重干扰。无序的水电开发使天然江河渠道化，生境破碎，水环境问题突出，对水生生态和陆生生态产生无可挽回的不利影响。水库淹没和移民安置不当，导致一系列社会问题和次生环境问题。
【环保官员的这种有序开发说法非常能迷惑人。其实，如果说无序的水电开发会“使天然江河渠道化，生境破碎，水环境问题突出”，那么有序的水电恐怕也不能避免这种后果。关键是我们应该怎么去评价水电开发的实际效果。此外，这里环保官员所谓水电开发的序，完全是主观定义的另一种说法，因为我们国家所有的水电开发都要是按照国家规划进行的。因此，客观地说，所有符合规划的水电，都应该属于有序开发的范围。否则，抛开了国家水电规划，我们如何去判断一个水电站的开发建设是否算是有序的呢？
根据文章来看，我们的环保官员好像发明这样一种新的说法。实际上是在用一个有序开发的新名词，代替甚至否定国家经过几十年的研究所制定的水电规划。当然，如果环保部门确实认为我国过去的水电开发规划是错误的，就应该通过正式渠道提出来并经过与有关政府部门协商之后进行明确的修订。然而，目前环保官员所说的“序”似乎根本就没有任何具体的标准，完全是取决于环保官员个人的主观看法，他想说你是有序的，你就是有序的，他想说你是无序的，你就变成了无序的。
如果环保官员不赞同我的意见，我们就不妨请环保官员把我国具体哪些电站是属于无序开发的给我们罗列出来。并且告诉我们是如何划分这一有序和无序的标准的？据我所知，在我国除了一些农村小水电存在着“四无”现象，全国好像还没有一座大型水电站是违反国家规划进行建设的。如果环保官员也不否认我所说的事实，那么最好不要用混淆我国大、小水电根本区别的方式，污蔑我国的大型水电开发。对于遍布我国农村的小水电所存在的一些问题，主管部门水利部已经进行了专项治理、整顿。如果，我们的环保官员明知道实际情况是什么，还要不加说明地把小水电的无序混乱开发，笼统的强加在根本就没有一例“无序”开发的大型水电开发上，那么我们的环保官员就和社会上那些的极端环保组织造谣诬蔑水电的方式没有任何区别了。
接下来，环保官员所说的“但近些年，水电迅猛发展，大小公司“跑马圈水”、“未批先建”、“遍地开花”，干支流“齐头并进”，对当地的环境产生了严重干扰。”的说法，如果不说明是针对个别小水电的现象，就是一种误解我国大型水电开发的态度。
例如，叫停金沙江水电“未批先建”的说法根本就不能成立。先给路条后核准是我国现行的项目管理程序。开发金沙江是“十一五”规划中关于水电建设的首项任务。而金沙江上所有的水电项目都是拿到开工的路条后，又毫无原因迟迟得不到核准。因此，根本就不存在什么“未批先建”理由，而是典型的“先建未批”。责任应该在管理部门。
“跑马圈水”是国家电力体制的改革的主要目标和必然结果。可如今为什么利用市场手段调动社会各界开发水电的积极性的改革成果会被环保官员否定？国有企业响应国家的改革号召积极要求开发水电的表态，怎么反倒成了“跑马圈水”的罪过？到底是我们的电力体制改革错了，还是我们的国有企业错了？
干、支流“齐头并进”似乎是叫停金沙江水电一个主要罪名。然而，我们国家的电力政策从来都是提倡“水、火并重，大、中、小并举”。众所周知，大水电站不可能建在支流上，小水电站不可能建在干流上，所以，国家“大、中、小并举”的电力发展政策，必然要导致干支流“齐头并进”的结果。难道我们所有的电力企业，都不应该在水电开发中执行国家的电力政策，而都要听命于极端环保组织所编造的舆论攻势？
“遍地开花”和“开发过度”是叫停金沙江水电的中最可笑的理由。众所周知，离开了河流神仙也建不成水电站。即使就在河流上，也不是什么地方都能建水电站的。我国所有的大型水电建设的位置几乎都是在国家规划中事先确定的。比如在长江口的上海，黄河口的山东，都无法建设任何水电站。“遍地开花”的建水电站绝对是异想天开的梦想。此外，稍微了解水电情况的人都应该知道，我国的金沙江，到目前为止还没有建成任何一座规划中的电站。开发程度为零的金沙江水电就已经过度，可见我们妖魔化水电的舆论宣传，已经到了多么荒唐的地步？】
流域梯级水电开发影响范围广、周期长，累积和滞后效应明显，有些影响甚至难以逆转。【这种说法并不科学，甚至有点危言耸听。国外水电站很多已经百年以上，至今仍然是水电开发程度越高生态环境越好。我国的新安江也已经开发半个多世纪了，这些事实足以证明反坝组织宣传的这种说法是不真实的。至于“有些影响甚至难以逆转”也是一种情绪化的表达。煤炭开采所造成的生态环境和资源枯竭问题，难道不是更没有办法逆转吗？而美国一些废弃的水坝拆除后的修复效果，反倒说明水电并没有什么不可逆转的迹象。】
西南地区是生物多样性最丰富、生态保护压力最大、地质灾害最为频繁的地区，水电开发对生态的影响日益引起各方面广泛关注，近年来围绕云南怒江水电开发的争论尤为激烈，社会、媒体对西南水电开发提出质疑。【西南地区的这些特点，在不可避免地受到人类活动干扰的情况下，更需要积极的保护，而水电开发恰恰就是最有效的保护方式之一。怒江的争论已经把这些道理说得很充分了。】
国家对西南水电有序开发、可持续发展提出更高的要求与希望：要统筹规划、充分论证重大项目，要广泛听取意见，慎重决策；区分轻重缓急，有计划、分步骤实施。要对子孙后代负责，经得起历史的检验。【这也绝不应该成为某些政府部门不作为、迟迟不决策的借口。例如，连国家发展规划都不肯执行的“慎重”就可能是有问题的了。】
国家“可再生能源中长期发展规划”提出：全国的水电装机容量2010年要达到1.9亿千瓦的目标，其中大中型水电1.4亿千瓦，小水电0.5亿千瓦。2020年要达到3亿千瓦，其中大中型水电2.25亿千瓦，小水电0.75亿千瓦的目标。按现状估计，未来的十年年平均开发水电装机容量约为1000万千瓦左右，必然是水电建设的高潮期。
同时“国务院关于落实科学发展观加强环境保护的决定”中指出：为全面落实科学发展观，加快构建社会主义和谐社会，实现全面建设小康社会的奋斗目标，必须把环境保护摆在更加重要的战略位置。提出到2020年，环境质量和生态状况要明显改善的目标。
社会发展对能源的强烈需求和对环境质量明显改善的渴望，开发与保护的博弈已到了“十字路口”。在全球变暖、气候变化的大环境里，大力提倡节能减排、控制温室气体的要求下，需要尊重环境，水电有序开发，谋求可持续发展，适应新的挑战，探索环境保护的新道路。
【水电开发与环境保护不仅不应该博弈，反而应该相辅相成。正是由于我国的水电在经济发展腾飞的关键时期严重受阻，以至于我们的水电开发利用程度严重的滞后于我国的经济发展水平。这使得我们国家的经济发展与能源供应矛盾要比其它发达国家尖锐得多。同时也让我们在GDP还远低于美国的情况下，温室气体的排放量就已经超过美国，成为世界头号的温室气体排放国。这和我们的环保部门至今都没有把减排温室气体当成一个环保指标不无关系。我们说话应该实事求是，不能把有序当成阻止开发的“挡箭牌”。如果连按照国家“十一五”规划的开发程序，都不能算是有序，那么这个序还能是什么呢？是不是已经成了变相阻止开发的代名词？】
2 水电开发的主要问题
在水电建设项目环境影响评价阶段一般关注的环境影响主要问题有：水文和泥沙情势变化、水质变化、水生生态、陆生生态、移民安置、施工期环境影响、自然保护区、景观、生态流量下泄措施、过鱼措施等。
此外，更深层次的考虑在于：
2.1 空间上，水电建设“遍地开花”。
目前，我国水力资源开发程度按1.9亿千瓦估算，约占技术可开发量的35％左右，占经济可开发量的48％左右。欧美一些国家开发程度已达到70％左右。我国虽然开发程度较低，但水电开发摊子已铺至绝大多数江河，完整的天然江河少之又少。西南地区除雅鲁藏布江、怒江干流尚未建设大型水电站外，金沙江、雅砻江、大渡河等河流从干流到各级支流均已“全面开花”。
【环保官员的这种说法有一定的误解。说我国“占技术可开发量的35％左右，占经济可开发量的48％左右”，是指规划的可装机容量与实际装机之比，这与欧美国家的开发程度70%意义不同。欧美国家没有可装机容量的概念，他们的水电开发程度都是按照年发电量计算的。所以，按照中国2008年底的发电量计算，我国的水电开发程度为23%（美国为72%）。我们大约只相当于欧美国家的三分之一。
另外，在中美两国水资源总量几乎相等的情况下，我国的水库库容量也比美国小一倍以上。这说明国外“水电开发摊子已铺至绝大多数江河，完整的天然江河少之又少”的情况绝对要比我们要更严重。目前，人类社会解决水资源时空分布矛盾的根本途径，只能通过建立具有调蓄功能的大型水库﹐拦蓄洪水、增加可控制的水资源总量。根据联合国有关资料的统计，一个国家的现代化程度与其水利设施的建设水平必然是成正比的。目前，发达国家的水资源调控能力平均为每人3000多立方米（美国为5000左右），而我国只有500多立方米。也就是说在水资源调控能力上，我们国家仅相当于发达国家平均水平的六分之一。这样的水资源调控能力，根本就无法支撑一个现代化文明社会的基本用水需求。
目前面对今年我国西南地区严重的干旱，我们正不得不承受水库蓄水能力不足所带来的一系列的难题。我国原来规划中的虎跳峡龙盘水电站，本来是金沙江上调蓄水资源的龙头水库。但由于移民人数多，开发难度大加上极端环保组织的阻碍，目前已经搁置多年。然而，该水库的水资源调节作用却是无可替代的。规划的库容就将近200亿，远远超过云南全省中、小水库的蓄水总量。如果能建成这个龙水库再加上滇中调水等工程的配合，完全可以非常从容的应对今年的云南中部地区的特大干旱。此外，曾经激烈争论的云南怒江水电，如果能按期开发，其龙头水库的蓄水量也可以在大旱之年，为云南多提供上百亿的水资源。如果那样的话，加上当地必要的中、小配套水利设施，云南西部宝山等地区的旱情，完全可以得到根本的缓解和消除。关于中国水电的开发程度更详细的内容，请参见中国水电网站上《如何比较和评价中外的水电开发程度？》一文。】
以乌江流域为例，经过几十年开发，水电站已遍布干、支流各个河段。据统计，从上世纪70年代水电开发至今，乌江干流贵州段梯级首尾衔接建有9级电站，天然河段已基本渠化，乌江主要一、二级支流建有100座以上小水电站，也已开发殆尽。由于全方位的开发，使乌江环境高度人工化，水环境和生态环境不利影响突出，生态保护空间受到极大压缩。
【这种说法只能代表一种非常片面的意见。天然河流的部分渠道化是世界各国发展的普遍规律。社会经济发达程度较高的欧洲，几乎每一条河流的开发（包括渠道化）程度都要比乌江还高得多。多瑙河、莱茵河这些欧洲的最重要的血脉，基本是都已经是渠道化的河流。现在这些河流上面建设的水坝、水库电站的数目，决不会少于我们的乌江。一个国土并不太大的法国，也早已经在上个世纪就建有上千座水电站。发达国家的这些江河，就是因为有了“环境高度人工化”和所谓的“生态保护空间受到极大压缩”的开发建设，才维系了他们的现代化社会。如果站在以人为本的可持续发展的角度来看，人们对江河开发肯定会得出与我们的环保官员完全不同的解读。
曾经担任过贵州省委书记的胡锦涛总书记，早年就非常重视和推进乌江的梯级水电开发。2005年他看到乌江水电的梯级开发的成果，就高兴的称赞说“梯级、流域、滚动开发这种形式好得很”。胡总书记的这种看法与全世界都认欧洲的现代化是人类文明的发展方向，也是完全一致的。然而，非常遗憾的是，到现在为止我们还有很多人，还是喜欢听信和引用社会上的极端环保组织编造的说法，来评价我国的水利水电开发和建设。今天，连我国的环保专家、环保官员都已经开始公开的用极端环保的观点来批评我国的水电开发了，对此，我们确实不能不问个明白。
至于水电开发后乌江流域的生态环境究竟如何？我们可以和至今没有开发水电的怒江目前的生态环境遭破坏的情况做一个比较。正好这两个地方我们都请中央电视台拍摄过电视片。一个是“水坝之争”一个是“怒江故事”，通过这两个开发与不开发流域的生态环境现状比较，大家可以自己去判断。】
究其根源，首先是水资源开发多头管理、分部门规划，开发权分配机制不规范，国家与地方各自为政。其次是电力体制改革后，国有和民营企业“跑马圈水”，竞相抢占水能资源。面对无序竞争局面，环保部门试图通过规划环评加大管理力度，提高项目准入门槛，但效果有限。
【“国家与地方各自为政”的问题，只存在小水电项目。除了小水电以外，我国的大型水电都是由国家统一规划的，根本就不应该存在“国家与地方各自为政”的问题。特别自几年以前开始，小水电无序开发的问题水利部已经大力整顿。此外，电力体制改革的目的就是要提高社会各界开发水电的积极性。改革后水电开发的决定权也还都是在政府手中，没有政府的批准，谁也“圈”不来水。目前的这种“跑马圈水”，正是我国电力体制改革的目标和成果。不应该盲目否定。】
2.2 时间上，水电发展大跃进。
从1949年到2000年50多年间，全国建设水电站总装机容量约8000万千瓦，2000年到2008年，装机容量超过到1.7亿千瓦，呈加速度发展态势。国家《可再生能源发展“十一五”规划》确定了2010年、2020年我国水电装机容量将在2008年底基础上分别增长30%和100%，未来十余年仍将是水电快速发展时期。
【改革开放后我国经济的发展速度就决定能源的发展必须要大跃进才行。要知道相对于整个电力的增长，我国的水电增长速度明显低于火电，电力体制改革后水电的比重不但没有增加，反而有所下降。以至于我们国家的能源结构严重恶化，温室气体排放激增，国家发展已经遭遇到巨大的国际阻力。因此，我国的水电不仅没有什么大跃进，而是远远的落后于经济发展。当前我国在国际上倍受批评，就和我国的水电被压制直接相关。因此，我国的水电不仅不是大跃进，而是大大落后于国家的经济发展。更详细内容请参见中国水电网站上《步履蹒跚的中国水电何时迎来大跃进？》一文。】
水电发展要协调好流域水电开发规划和国家能源发展规划关系，按近期、中期、远期循序建设，控制节奏、有序开发，可持续发展。然而在实施过程中，许多项目建设，并没有完全遵循流域水电规划实施，“超前发展”、“先占先得”、“未批先建”。如金沙江中游水电开发，在流域水电规划“一库八级”开发方案中，近期安排上虎跳峡、金安桥、观音岩，后期建设梨园、阿海、龙开口、鲁地拉。但从目前进展看，8级电站中除上虎跳峡还处于比选论证阶段外，其它几个电站不同程度地提前进入工程建设期或筹建准备期。
【我国“十一五”规划中已经明确的规定了金沙江中游的开发项目，目前“十一五”规划还有几个月就要结束了，此时此刻，我们到底是应该检讨完不成国家规划的责任，还是反过来借口规划中的某一个（虎跳峡）水电站的开发意外受阻，就必须让其它的水电站全部都停下来呢？因此，我认为根据国家发展规划，到目前为止我们金沙江中游的水电不仅不是什么“超前发展”，而且还是严重的“滞后发展”，明显已经拖了国家经济发展的后腿。】
水电建设发展迅猛，首先缘于水电开发自身突破了技术和资金瓶颈，由于水电运营成本低，收益快，回报高，成为各大银行追捧的优质投资项目，从外部条件看，随着环境保护和移民要求逐步提高，早日开工，早日建成可大大减少企业外部成本投入。
【“投资大、见效慢”一直是外界对水电一种评价。相对其它（火电）项目，水电建设的收益一点都不快，而是见效非常慢。水电的回报也不能算高，否则，现在的水电企业，也就没有必要纷纷要求实行“水火同价”了。不过，从国际社会减排温室气体的要求来看，下一阶段我们的水电到是必须更迅猛的发展，才有可能实现我们对国际社会的减排承诺。请注意：发展水电的动力是保护全球的生态环境，而不是在于赚钱。】
2.3 开发与保护矛盾突出，保护让位于开发。
当水电开发与生态保护发生冲突时，保护一方往往处于劣势，甚至节节退让。如三峡工程论证过程中提出为减缓工程开发对白鲟、达氏鲟、胭脂鱼等几十种珍稀特有鱼类的不利影响，在长江上游设“四川合江—雷波段珍稀鱼类国家级自然保护区”；而当开发三峡上游金沙江溪洛渡、向家坝水电站时，向家坝的坝址恰位于自然保护区核心区内，溪洛渡的坝址距保护区核心区上游边界约2km，这两座水电站建成后会使保护区大部分功能丧失，在环境影响评价过程中发现了水电站建设与保护区之间存在不可兼得的矛盾。该保护区被迫做出调整，更名为“长江上游珍稀、特有鱼类国家级自然保护区”，调整到目前长江上游段，包括小南海河段，若小南海电站上马，保护区将再次受到重大影响而面临调整。
“长江上游珍稀、特有鱼类国家级自然保护区”自始建以来，分别经历了多次整合、合并、功能区调整和更改名称，道路曲折。自然保护区一而再、再而三地退让，保护给开发让路的例子还有很多。
【水电开发与生态保护发生冲突时，保护一方并没有处于劣势，“甚至节节退让”的说法并不符合实际情况。我们国家的政策必须是要在保护生态基础上开发水电，例如怒江开发规划由原来的十三级暂时调整为目前的“一库四级”。 澜沧江中下游出境前最后一级勐松电站被认为对下游洄游鱼类有严重影响也都进行了调整。当初我们建设溪洛度、相家坝水电站时调整了金沙江三种珍稀鱼类的保护区，也不是没有道理的。为了证实要保护的这些鱼种是否还存在，并且有利于捕捉之后人工培育，一位政府官员曾经悬赏50万，让当地所有的人捕捉这三种鱼中的任意一种。不过三年过去之后，居然没有一个人能捕捉到一条。在当地已经找不到要保护鱼类的情况下，保护区还不应该进行调整吗？】
在西南流域水电开发中，“首尾相接”充分利用水头，不顾生态环境过度开发的现象十分普遍。如岷江干流规划21级，干流上游除紫坪铺外均采用引水式开发，造成大段河流脱水减水。杂古脑河等岷江主要支流也大多采用引水式开发，全然没有考虑水生态、鱼类、景观的需求，对环境造成了严重破坏。
【“首尾相接”是体现水电梯级开发科学性的根本特性之一，是国际上公认的开发方式。也是世界各国水电开发的普遍做法。例如，很多重要的河流都有航运功能，如果水电开不能首尾相接，那么航运就可能会被中断。引水式开发所造成的脱水，是一些个别电站的管理问题所致，不能作为否定梯级开发论据。水电比重达到99%的挪威，也有大量的引水式电站，但是他们通过对生态流量的严格管理和适当的修建滚水坝，就没有出现断流的现象。】
西南地区江河大多处于高山峡谷，生态脆弱，地质条件复杂，环境风险大。西南水电开发移民绝大部分采取就地后靠安置方式，使区域本已紧缺的土地资源更加稀缺，迫于生存压力后靠的移民会盲目砍伐森林和陡坡开荒，造成生态退化、水土流失。西南地区又是少数民族比较集中区域，移民安置工作不得当，容易引发宗教和民族等社会矛盾。
【具有水能资源的河流几乎都是处在高山峡谷中。我国西北地区也是一样存在“江河大多处于高山峡谷，生态脆弱，地质条件复杂，环境风险大”的问题，这是我们国家的现实，而且以往我国西北的水电开发已经证实了，中国的水电开发结果和全世界一样，都是水电开发程度越高，生态环境越好。关于水库移民的问题，我国在全世界范围内多次被联合国称赞为解决水库移民的典范。我国也确有很多水库移民，是通过水电建设改变了贫穷的命运。否则，现在就不会再有大家都还是争着抢着要当水库移民的现象了。但是，水库移民不可能把人移出中国社会，以前我国农村支援城市、农业支援工业的政策和中国社会的三农问题仍然会困扰着水库移民。这些问题只能随着社会的进步逐步得到解决。根据国际社会和我们以往的经验，环保官员大可不必对西南水电开发的前景危言耸听。】
2.4 水利、水电规划之间需协调。
水资源开发要统筹兼顾防洪、供水、灌溉、发电、航运、生态、旅游等多种功能需求。从科学发展的角度看，应该是在区域发展规划、流域综合规划的指导下制定水电开发规划。但实际上区域发展规划、流域综合规划常落后于水电的开发。流域的水电开发专项规划原则上应服从水资源综合利用规划，然而，由于部门角度和认识差异，流域水资源综合利用规划与水电专项规划存在着不协调问题，例如，在新修编的“长江流域综合利用规划”与“金沙江中游水电专项规划”在坝址选择和梯级任务确定方面就存在差异。对阿海、虎跳峡坝址及库容的认识与要求也不同。
【“从科学发展的角度看，应该是在区域发展规划、流域综合规划的指导下制定水电开发规划。”的说法听起来似乎很有道理，但是，结合我国的现实国情就会发现这种说法的欺骗性很大。我国的实际情况是水电开发规划大都早已经完成，而一些流域的综合规划却明显滞后，很多还在制定、修订过程中。况且，由于以往我国的管理体制曾经是水利部门和水电部门合二为一的，所以，目前的所有水电规划（除了尚未批准的怒江规划之外）其实都可以说是由负责制定综合规划水利部门自己制定的。即使按照水电规划早已形成之后的2003年才颁布的新《水法》中最新出现的“专项规划，应该服从综合规划”的精神，也不能脱离实际的把新水法的精神，变成“应该是在区域发展规划、流域综合规划的指导下制定水电开发规划”。否则，不仅有违“我国法律不溯及以往”的基本立法原则，而且，也将会给现有的国家发展规划带来极大混乱。
实际上，专项规划和综合规划之间的关系，不仅仅需要强调“专项规划，应该服从综合规划”，同时还应该具有“综合规划应该是由专项规划构成”的特点。在现实当中，专项规划和综合规划也必须体现出这种关系，因为专项规划的现场勘测工作一般都比较深入，综合规划的制定过程中往往不可能不参考这些已有的勘测资料。即使在个别问题出现某些分歧意见，也还都是可以通过协商得到解决的。总之，“从科学发展的角度看，应该是在区域发展规划、流域综合规划的指导下制定水电开发规划。”说法是根本就不能成立的。以往很多极端反坝组织到是经常利用这样一种冠冕堂皇的骗人说法，来污蔑我国现行水电专项规划的合法性。】
2006年中央在“十一五”规划中明确水电要在保护生态基础上有序开发，为此，环保部与国家发改委先后联合下发了《关于加强水电环境保护工作的通知》、《关于有序开发小水电切实保护生态环境的通知》，旨在通过推动流域规划环评促进有序开发，强化水电环保管理，但要从根本上解决问题，还需从体制、机制、利益分配等多方面入手。
【显然，国家机关正式颁布的文件就比较严谨，明确指明是《关于有序开发小水电切实保护生态环境的通知》，而不是像一些极端环保组织和环保官员把一些小水电无序开发的问题，也非要强加在大水电上。】
2.5 水电前期环评管理有待规范。
水电建设周期长，在投资体制改革之前，水电工程实行审批制，审批的条件之一是：做好筹建期、准备期的工作，落实“三通一平”，完成施工导流，具备截流条件。对投资主管部门来说，开工前的准备不作为正式开工。当时，“三通一平”没有纳入环境管理。但修路、隧洞开挖、高边坡处理等工程的动土已经对环境产生很大影响。为规范水电前期“三通一平”工作，环评审批增加了前期“三通一平”环评，交由地方管理。随着水电开发升温，一些水电站超出“三通一平”范围，擅自进入主体施工，一些地方部门在敏感水电站把关方面不够严格。
【目前的环评管理体制确实需要改进。要知道“三通一平”与工程建设本身是互相不可分割的。根据国家的发展规划，既然批准了一个工程开展前期“三通一平”，就应尊重工程建设的具体特点，按期对项目环评进行审批。即使认为该项目的环境影响有重大问题已经不能通过环评，也应该早作结论。不能无休止的拖下去。据了解目前我国“一些水电站超出‘三通一平’范围，擅自进入主体施工”的情况，往往就是由于环评审批部门对于已经按照有关部门的批准开始“三通一平”工作的工程，迟迟不表态造成的。水电项目的环评审批如果对审批的时间期限没有特别的法律规定，就应该按照国家行政许可法的精神，在规定的时间内完成。否则，“先建未批”的现象几乎难以避免。对于国有的企业，我们还可以不顾国家的利益的叫停整顿，但是，对于民营的经济体,政府部门的这种叫停几乎没有任何约束作用，除非我们同意依法赔偿由于行政许可失误所造成经济损失。】
3 对策与建议
【还是先要承认水电无序开发的问题在大型水电中根本就不存在的前提，因此，所谓“多龙治水、分层负责、各自为政、政策缺位”的问题对大型水电也应该是不存在的。】
目前，全国经济可开发量约有4亿千瓦水电装机，其中有1.3亿千瓦以上电站装机涉及自然保护区和风景名胜区等各种保护区域和生态敏感区域，对这部分装机应提出禁止或限制开发要求，将所在河段划为限制开发河段、禁止开发河段。从整体上看，保存这些河流、河段不进行水电开发，即留出一定生态保护空间，也能基本满足能源发展需求。建议进行深入研究，把环境保护的要求纳入“经济可开发”的硬约束条件范围，分期分批发布禁止或限制开发河流河段名录，明确红线禁区，为保护生态留足空间，控制过度开发。
【由于我国生态环境保护工作起步较晚，现行水电规划中个别涉及到敏感生态地区的项目确实有必要仔细论证。但是，如果笼统地说“风景名胜区等各种保护区域和生态敏感区域，对这部分装机应提出禁止或限制开发要求”也是有问题。很多风景名胜区的美景本身就是天然或者人工水坝壅水以后形成的，为什么就要禁止和限制新的水电建设造就新的美景呢？对于各种保护区也要区别对待。例如，怒江边上的“石月亮”是在三千多米的高山上，怒江修不修水坝根本就对它没有任何实际影响。即使是一些鱼类的保护区也不能完全一概而论。金沙江上溪洛渡和相家坝水电的建设就非常说明问题，既然当地分明已经没有我们所要保护的珍稀鱼类了，我们为什么不应该进行调整呢？必须承认我国现有的一些保护区的设立，也未必就都是科学合理的。例如，当初如果不是一些网友揭露出了华南虎的照片造假，恐怕一个华南虎保护区也早已经被有关部门设立了。我们怎么能糊里糊涂不加区分的让一些假冒伪劣的保护区名正言顺的阻碍我们的水能开发呢？
另外，环保官员的“从整体上看，保存这些河流、河段不进行水电开发，即留出一定生态保护空间，也能基本满足能源发展需求”的认识也是不正确的。根据官员自己的数据“经济可开发量约有4亿千瓦水电装机，其中有1.3亿千瓦以上电站装机涉及自然保护区和风景名胜区”推算，如果接受环保官员的这个建议，我国的水电资源只能开发2.6亿千瓦。而很多专家已经测算，按照我国2020年水电装机达到3亿千瓦的规划，我们都很难完成我国非化石能源达到15%的国际承诺，必须要让2020年我国的水电装机达到3.3到3.5亿千瓦的水平，我们才能保障完成我们的减排承诺。显然，环保官员所建议的我国2.6亿水电开发的极限，是根本不可能满足我国的能源发展需求的。
根据环保官员这一建议所披露的数据，我们倒是应该注意：我国保护区的设置的多一些、范围宽一些对保护生态环境确实是有利的。但是，如果一概以保护区的名义来限制水电开发的话，肯定会影响我国减排温室气体目标的实现。我国的环保决不应该干那些为了保护局部的小环境，去破坏全球的大大环境；为了保护眼前的某一个物种，威胁整个人类的蠢事。】
区别对待西南地区雅鲁藏布江、怒江、金沙江、长江上游、澜沧江、雅砻江、大渡河等流域水电开发，体现禁止、限制、优化、重点开发区域差异管理原则，使不同流域河流河段生态得到保护。如：
雅鲁藏布江等偏远地区河流的水电资源是国家能源长远战略后备基地，中、近期以保护为重点，绝大多数电源点不开发，在满足生态保护要求，落实严格的环保措施基础上可建设少数电站以满足西藏等地区自用，藏电外送不宜近期考虑；
【这种说法完全没有道理。目前，我国的一些人士似乎始终也搞不清楚可再生能源与不可再生能源的根本区别。对于不可再生的资源，完全可以有“长远战略后备基地”的说法，因为，它的资源量是有限的，你今天开发利用了明天就没有了。而对于可再生的资源，根本就不可能有什么“能源长远战略后备”的概念。不管你是否开发利用，它的资源总量都不会发生变化。而且只要你一天不去开发利用它，它就相当于什么都没有。因此，对于可再生的能源，绝不应该有什么需要近期保护的打算。需要开发就尽早、尽快的开发，需要保护，就要永久的保护。
我国雅鲁藏布江的开发是必然的，目前我国西藏地区的经济还非常落后，今后的发展需要大量的能源。西藏本身的化石能源有极为有限，不开发利用清洁的可再生能源的水电西藏经济将难以发展。因此，根据可再生能源的特性，既是现在西藏经济暂时还不需要那么多的电力能源，也应该尽早开发，通过藏电外送支援西藏经济的发展。同时也为全球减排温室气体做出贡献。】
怒江，为开发程度很低生态保护相对原始的河流，总体上要保持大部分河段天然特征，慎重研究决策；
【怒江的开发程度很低，但是生态破坏的程度并不算低。经过反复争论和多方论证水电开发才是发挥怒江资源优势保护当地生态环境最有效的方式。如果按照环保官员“开发程度很低生态保护相对原始的河流，总体上要保持大部分河段天然特征”的逻辑，那么全世界河流绝对都不应该去开发，因为在被开发之前，当地的河流很多都是“为开发程度很低生态保护相对原始的河流”。所以，如果我们的环保官员不能证明全世界水电开发都是错误的话，就应该收回他的这一建议。客观的评价怒江的水电开发必要性。】
金沙江，部分河段移民多、生态敏感，目前上、中、下游正分段开展流域规划环评与研究。对虎跳峡等移民数量多，涉及国家级风景区等景观和生态敏感保护目标的电站，应深入研究论证，从长计议，不宜匆忙决策。虎跳峡以下金沙江中游河段电站待充分协调决策后，纳入常规项目环评管理。金沙江上游河段，应减少开发规模和电站数量；
【应该说“深入研究论证，从长计议”是应该的，但是“不宜匆忙决策”的说法并不科学。水能资源开发利用的特性就决定了，对于水电的开发必须尽早确定长期目标，否则，不管是对于开发还是保护，都是非常不利的。我们千万不要总是把“不宜匆忙决策”当成思想上反对开发，但又找不理由的一种借口。这种现象，已经对我国的发展构成了极大的伤害。】
长江上游河段（长江宜宾至重庆三峡库尾），小南海、朱扬溪、石棚等电站（三个电站共500多万千瓦装机）涉及长江国家级珍稀特有鱼类自然保护区，如建设将面临再次调整自然保护区，应予放弃；
【这种说法非常武断。该地区要保护的珍稀鱼类是否依然存在？这些水电站开发对珍稀鱼类的保护能有多大影响？不开发水电是不是唯一可行的保护方式？保护区是否可以进行调整都？还需要我们进一步的研究确定。如果搞不清楚具体情况，就轻言要放弃这几个电站的开发，是非常不明智的。且不说这几个水电站对重庆市的防洪和供水的作用有多么重要，起码没有这几个电站长江航道的枯水期的通航就无法得到保障。】
澜沧江，澜沧江中下游出境前最后一级勐松电站对下游洄游鱼类有严重影响，应放弃。鉴于景洪电站日调节发电水位波动大对下游局部河段仍有一定影响，应积极支持加快橄榄坝反调节水库电站的建设。放弃澜沧江上游河段涉及自然保护区的电站；
大渡河，对通过规划环评优化调整后的大渡河等河流的电站，纳入项目环评管理，严格落实环保措施。
加强地方中小河流流域规划环评和项目环评管理指导工作
地方管理的水电项目多在支流，项目数量多，开发总体规模小，占有河流河段数量多，建议以大促小，对云南、四川等水电资源开发重点省区应开展保护生态有序开发水电政策研究，协调干、支流开发与生态保护关系。严格环境准入条件，减少、控制引水式开发方式，如未考虑生态用水需要和下泄流量，可能造成河段严重减、脱水现象的坚决不予批准。
完善水电前期环评管理工作。按同级审批原则，由国家层面管理（的）25万千瓦以上装机电站或主要河流上的水电“三通一平”环评审批，可根据水电开发总体形势和流域环境管理需要总体把握。或取消水电工程“三通一平”阶段环评要求，将其纳入项目环评，统一管理，项目环评批准后方可“动土开工”。
【这个建议值得商榷。必须强调水电项目开展前期工作也必须要进行环评，确实是与我国其它任何工程项目的管理所不同的。这个前期工作必须环评的要求，是2005年第一次环评风暴叫停了三峡工程，发现自己的叫停没有什么法律依据后才后加上去的。从此以后也就对所有水电项目的前期工作增加了额外的要求。其理由就是前面我们的环保官员自己也曾提到过的“修路、隧洞开挖、高边坡处理等工程的动土已经对环境产生很大影响。为规范水电前期“三通一平”工作，环评审批增加了前期“三通一平”环评，交由地方管理。”如果这一理由成立，就不应该无缘无故的再改回来。环评审批的标准应该是取决于具体的审批条件，而不是由哪个部门审批。
我们注意到：当初叫停了三峡的时候，社会上一些反坝人士就曾大声呼吁“三通一平”也必须要进行环评。这次金沙江水电被叫停之后，社会上又有一些反坝人士呼吁要取消水电“三通一平”的前期环评规定。当然，喜欢哗众取宠的极端环保人士们经常出尔反尔的做法并不奇怪。但是，作为政府部门和政府官员，要用科学的态度和理智的思维看待环保人士的呼吁和要求。不应为了迎合某些社会舆论而朝令夕改。特别不能让人感觉到我们的行政管理部门，为了掩盖我们自己的执法中的某些错误，就要来回的修改相关的法律规定。否则，难以维护政府的执法威信。】
3.3 高度重视地震环境风险影响
针对水电建设多在地质条件复杂、地震活动活跃的高山峡谷地区，开展水电开发地震环境风险研究，慎重审批环境风险特大的水电站。
【水库地震的问题非常重要。不过，据我了解，我国的水电建设历来都是非常重视“开展水电开发地震环境风险研究”。这次汶川大地震也说明我国的水库地震研究和规范基本上是科学的，也能够满足水坝抗震的需要。不知道环保官员此建议的意思，是不是今后环评部门自己还要单独再“开展水电开发地震环境风险研究”。我觉得似乎没有这个必要。如果没有这个打算，此条建议最好不要这样提。因为，“慎重审批环境风险特大的水电站”本来就应该是我们环评工作的基本前提。】
3．4充分开展流域综合规划及水电开发规划的战略环评、规划环评工作和累积影响评价的研究。
随着国务院对“规划环境影响评价条例”的颁布，积极开展对水电规划环评的方法、指标体系等基础研究。改变长期以来实施的“技术经济最优”的单一工程目标，将生态环境因素作为重要制约，纳入规划制定的约束条件。规划环评还应考虑到工程的长期运行调度方案，对河流生态环境需水和生态调度提出明确要求，作为指导水电站规划、设计、建设、运行和退役的依据。规划方案还应为河流的生态修复和水电站设施退役后再利用方案或拆除预留空间。如对河流水电开发功能区规划进行环境评价。
【所谓“改变长期以来实施的‘技术经济最优’的单一工程目标”的表述，不过是一些极端环保人士污蔑我国水电规划的一种说法，并不符合实际。例如，我国以前规划建设的一些水电站就已经修建了过鱼的通道；我国建设三峡工程的同时就修建了中华鲟的养殖基地。这些做法显然与“技术经济最优”的单一工程目标相矛盾。实际上，一方面，我们的规划从来也没有把“技术经济最优”作为单一的工程目标。另一方面，即使在今天的各种规划中，当我们确定了具体的生态保护的目标之后，还是要选择“技术经济最优”方式实现目标。规划中的生态环境保护与“技术经济最优”从来都不是互相矛盾的。
所谓“规划环评还应考虑到工程的长期运行调度方案，对河流生态环境需水和生态调度提出明确要求，作为指导水电站规划、设计、建设、运行和退役的依据。”似乎也没有什么实际意义。一方面我国的水电规划基本上都已经完成，一些类似马后炮的规划环评已经没有什么必要。另一方面，我国的黄河上水电站都是按照以前的水电规划开发建设的，建成后水利部门现在“对河流生态环境需水和生态调度”也进行得非常不错。这说明以前我们规划建设的电站，也并非不能满足生态环境的要求。总之，能进行规划环评当然是好事情，但是，对于分明已经度过了规划阶段的工程项目，还非要再强调依靠什么环评规划解决问题，就有点本末倒置了。其实有了下面一条所随提到的环境影响回顾评价就已经足以了。】
3.5 积极推广大坝环境影响回顾评价。
对工程在建设和运行中对环境影响的程度、范围、工程建设中采取的生态效应舒缓措施的有效性开展回顾评价。系统认识大坝建设淹没、阻隔、水文变化对生境、生物多样性、水质、社会等多方面的影响，认识大坝建设对生态环境的“真实”影响、累积影响，做好系统的分析研究和长期监测数据整理，提供坚实的基础数据支撑。
3.6 在制度创新上，积极探索科学、适用的水电开发政策和环境管理手段。
如对“土地入股”、“以电代薪”、“以大代小”等行之有效的政策，开展适用性、可行性研究，进行更科学的制度设计。对生物多样性的评价开展研究，在水电环评制度环节更好的体现。探讨建立适合中国国情的“绿色水电”或“低影响水电”的认证制度和水电站经营许可证换发制度的可行性等。
在水电为经济高速发展提供强大动力、广为人类造福的时代，中国不但要做世界的水电大国，更要做即考虑了经济发展又考虑了环境保护的绿色水电强国。时代要求我们的工程师，处理好经济发展与环境保护的矛盾，做到发展与保护的双赢，负起对国家未来长远和谐发展的责任。正如《资治通鉴》所说：“取之有度，用之有节，则常足矣。”
【注意“取之有度，用之有节”非常必要。但是这个度和节一定要科学合理。在这一点上，世界其它发达国家的水电开发程度完全可以作为我们的度和节借鉴。必须承认目前我国水电的开发绝不存在过度的问题，而是严重的不足。
可见，不仅“时代要求我们的工程师，处理好经济发展与环境保护的矛盾，做到发展与保护的双赢，负起对国家未来长远和谐发展的责任”，也同样要求我们的环保官员，处理好经济发展与环境保护的矛盾，做到发展与保护的双赢，负起对国家（和全球）未来长远和谐发展的责任。因此，希望我们能加强沟通、交流，实现这一共同的目标。】
衷心祝愿中国水电建设健康有序、朝气蓬勃地可持续全面发展，为祖国的富强，贡献更大的力量。
【以上评论如有不当，欢迎批评指正】
