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能源管理应从经济性监管向社会监管转变
2013/3/13 7:17:35    新闻来源:21世纪经济报道
作者:王秀强 

   在本轮机构改革中,国家能源局与国家电监会重组,组建新的国家能源局,仍归发改委管理。国家能源局重组后,从政府职能和监管方式上又应作出哪些调整? 
   针对这些疑问,本报记者专访了国务院发展研究中心产业部部长冯飞。 
   改革有进步,但不是终极目标 
   《21世纪》:我国能源管理体制经过多次调整,你如何看待这些调整? 
   冯飞:我国能源管理体制建国以后变动比较大,经过多轮调整。此次能源管理体制改革有进步,但不是终极目标。对于构建何种能源管理体制,议论比较多的是成立能源部。从目前的方案看,对成立能源部有不同意见,条件上不完全具备。 
   能源机构调整和职能转变更重要的是管理方式的改革。2002年国家电力监管委员会伴随电力体制改革设立。成立的背景是,国内缺少独立性、专业性、依法监管的机构,尤其是电网等自然垄断环节的监管。 
   当时的争论是,以怎么样的方式监管电力,主要有政监合一和政监分离两种模式。政监分离是国际趋势,但与我国国情不符,还没有达到政监分离的条件。这一次改革,将分设的电力监管机构撤销,回归到政监合一的监管方式,更符合国内实际。 
   《21世纪》:此前,电监会已组建了十年,而能源局组建了五年。目前,国内组建能源部哪些条件不具备? 
   冯飞:我国是全球能源生产和消费第一大国。从过去能源管理机构设置看,存在能力不足、机构偏小等问题。能源管理体制改革至今,已经拥有独立的能源管理机构。 
   在能源监管体制上也做出一些尝试,即使存在一些问题,这也是一个试错的过程。实践表明,完全照搬国外的管理模式不可行,需要考虑中国国情建立监管框架。 
   此外,在价格管理、投资管理上,能源行业管理部门与综合部门不断协调沟通,积累了一些经验。 
   在组建所谓的能源部问题上,首先,能源是国民经济基础产业,关系到国计民生。能源管理体制改革涉及面大,包括价格、投资等问题,是综合性问题,每走一步需要慎重。 
   能源体制改革,应该与竞争机制的引入和管理体制改革相对应。从目前情况看,国内能源垄断问题仍然比较突出,市场竞争机制和产品价格形成机制尚未建立。有什么样的市场结构,对应什么样的政府管理方式。 
   从经济性监管向社会性监管为主 
   《21世纪》:从职能上看,新组建国家能源局在能源管理在哪些方面得到加强? 
   冯飞:电网、油气管网等属于自然垄断领域,需要进行有效监管。从电监会监管情况看,存在一些局限性。同时,油气等存在一定的监管真空。国家能源局组建后可以强化监管职能,解决监管局限和真空问题。国外经验表明,监管职能的相对集中有利于监管政策的统一性和执行力。 
   《21世纪》:国家能源局重组后,从政府职能和监管方式上应该做出怎样的转变? 
   冯飞:政府职能转变和竞争机制的引入应同步。一些行业具备市场化条件,政府部门就要退出,更多发挥市场资源配置作用。 
   目前政府管理的重点更多地放在前置性审批环节,项目的事中、事后监督与管理则相对较弱,存在“重审批、轻监督”的现象。 
   社会性监管不够。现行的政府能源管理侧重于投资、价格、生产规模等经济性管理,对于环境、安全、质量、资源保护等外部性问题的监管相对较弱,客观造成了重生产轻消费、重供应轻节约的现象。 
   实现管理职能的转变,表现为管理的重点从供应侧转向需求侧,即改变以往偏重于能源资源开采、能源加工生产等能源供应侧管理的局面,逐步转向能源资源开发、能源节约、能源效率、能源技术等需求侧的管理。 
   在前置审批环节,管理重点是着眼于外部性的准入管理和环保、能效等准入标准,强调政策的导向性、公开性和透明性。 
   在监管方式上,由以往的经济性监管为主、社会性监管为辅的旧监管模式,转向以社会性监管为主、经济性监管为辅的新监管模式。并完善价格监管。加强社会性监管,监管重心是提高资源利用效率,确保能源供应安全,保护生态环境等。加强市场秩序的监管,监管重心是反垄断,促进有效竞争,对可能影响市场结构的重大购并案件进行审查等。

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