◆近年来环境保护力度大，完成了阶段性规划任务，但污染物排放新增量过大侵蚀了工作成效

"十一五"规划实施以来，从各项工程措施和任务完成情况来看，我国环境保护工作力度应谓之为大。

"十一五"规划实施以来，从各项工程措施和任务完成情况来看，我国环境保护工作力度应谓之为大。2010年，我国SO2排放量下降到2003～2004年的水平，COD排放量持续下降，是同期国际最大的污染减排体。城市环境基础设施等治污工程建设规模大，解决了阶段性的瓶颈问题，在一定程度上弥补了历史欠账，也为未来可持续发展奠定了基础。这是"硬"的工作成绩。

"十一五"期间，安徽、江西、河南、贵州等16个省（区、市）辖区内每个县建有污水处理厂，污水处理厂COD削减量占同期总削减量的58.5%。2005年～2012年间，我国新增城镇污水处理能力为2005年前全部存量的1.5倍。2012年我国城镇污水处理厂现有及在建规模总和与美国基本相当，城镇污水处理率达到85%。

到2010年，全国累计建成投运燃煤电厂脱硫设施5.78亿千瓦，其中"十一五"期间建成5.32亿千瓦（占总规模的92%），电厂脱硫工程SO2削减量占总削减量的59.5%。火电脱硫机组比例从2005年的12%提高到2012年的90%。

从环境监管能力建设发展历程也能看出这一点。这方面底子薄、欠账多。2005年，环境保护部尝试每省选择4个地市进行环境监测站补助建设，并陆续发布《中央环境保护专项资金项目指南》、《国家环境监管能力"十一五"建设规划》，将支持领域扩大到监察、应急等多领域达标建设，从仅支持仪器设备拓展到车辆（对中西部和困难地区车辆补助水平也逐步提高）乃至国控污染源监测运行经费等，带动各方面投入，硬件配置水平大幅度提升。2008年，我们进行监管能力建设规划中期评估时，各地较多反映的已经不再是仪器设备问题，而是机构和编制、运行经费保障、业务用房建设等新问题。环境保护部也因势利导地启动了监测执法业务用房项目。短短5年左右的时间，几十年来困扰环保系统的基本仪器设备配置"老大难"问题得到初步解决，能力建设瓶颈因素发生转移，这不能不说是成效显著。

"十一五"期间是我国环保历史上真抓实干、治污力度最大的时期之一。但与此同时，我们也不得不承认，巨大的工作努力并没有产生令社会公众满意的明显成效。究其客观原因，主要是污染物排放量大，尤其是资源能源消耗和污染物新增量过大，侵蚀了环境保护的成效，阶段性污染防控成效尚难以根本扭转总体态势。

我国工业化和城镇化双快驱动，经济增长的资源环境代价过大。2000年～2010年的10年期间，我国能源消费总量增加了120%，年均增加约两亿吨煤炭（与此对比，1990年～2000年10年消费增量总和约为4亿吨）。1980年～2011年，伴随城镇化快速发展，我国机动车保有量年增长30倍，并呈高速度增长、高频次使用、高强度排放、高密度聚集的特征，尾气排放量增加14倍。"十一五"期间，我国GDP年均增长达到11.2%，经济总量超出规划目标13.7万亿元，城镇人口多增加1100万人，多消耗5.5亿吨标煤的能源，经济社会发展带来的COD新增排放量达到518万吨，是10%规划净削减量的3.7倍、2.7倍。环境规划院对"十一五"实际减排工程、措施进行了落地化梳理，经济增长、能源消费增加带来的二氧化硫新增量高达873万吨（占2005年排放基数的34%），各项结构、工程、管理减排措施实际完成削减1237.74万吨，远大于实际净削减量绝对值（364万吨，14.29%），所以我们的大量工作是在抵消污染物新增量，给不合理的经济增长"擦屁股"。

◆在快速发展和工业化进程背景下，我们不得不面临在多个领域同时开战的局面，环境形势"稳得住"已属不易

环境质量的全面改善必须以污染物排放量持续稳定下降为基础，必须以资源能源消费量大幅度下降为前提，必须以发展方式实质性转型为根本。

从发展速度来看，过去的30多年里，我国经济增速年均达到9.8%（目前7%左右经济增速仍远高于世界经济增长水平），超过全球同期平均增速6个百分点，是世界第二大经济体，迈入上中等收入国家行列（以人均GDP计），成为后发国家追赶型经济增长的典范。但不可否认的是，经济结构不合理，支撑增长的动力之一是资源低价、环境无价的"环境红利"，大量贸易顺差和资源环境逆差同时并存，资源能源、安全生产、环境保护等领域的"弦"一直绷得过紧，资源环境承载力长期处于超负荷状态并不断遭受新的冲击，环境欠账大，生态亏空多。

从发展阶段来看，我国自1995年迈入工业化中期以来，仅用15年时间就进入城镇化中期和工业化中后期，经济增长主要依赖投资推动和资源利用的扩展，资源能源高消耗、污染排放高强度、产出和效益低下的特征明显，发展方式转型慢，尚未实现全局性突破。目前，我国经济总量占世界经济总量的11.6%，但消费了世界45%的钢材、50%的水泥、46%的煤炭、21.3%的能源。2011年我国提出控制PM2.5时人均GDP为5414美元，能源消费中煤炭占68.4%，工业能耗占70%左右。美国1996年开始控制PM2.5时人均GDP达到2.8万美元，煤炭、工业能耗占比分别仅为20%、7%左右，资源能源态势和经济发展阶段差距较大。从国际横向对比来看，我们取得目前环境保护成绩已属不易。

以日本为例，其在不同经济社会发展阶段，依据梯次出现的不同环境问题，确定层次各异的环境目标定位，政策措施的针对性、有效性较好。1955年之前，日本致力于污染源排放强度控制，1956年～1991年逐步过渡到环境质量和污染物排放强度并重，1992年后确定为保护生态环境和人体健康、建立可持续发展社会。目前阶段，我国必须同时应对脱贫致富、发展转型、节能降耗、污染减排、质量改善、生态恢复等多个目标，这是任何人、任何部门进行综合决策与管理时都将面临的难题，也是分析判断问题的基本出发点。在经济社会快速发展的现阶段，不能寄希望于一次性解决所有问题，阶段性战役成功与否应该与整个中长期战争成功与否的判定依据有所差异。

我国压缩型的快速工业化进程，积累了多个经济发展阶段的环境问题，数量巨大、问题复杂，一次和二次、局地和区域、传统和新型环境问题复合交织，但现实可能没有留给解决环境问题充足、必要的时间条件和回旋空间。既有经济超预期增长的污染排放新增量加大、着力削减污染排放新增量与累积存量的"防御战"，又有治理传统污染、解决水体黑臭和重金属污染的"追击战"，也要做好控制有毒有害物质、温室气体等新领域新问题的"阻击战"。既面临着要打好大区域、城市群环境保护的"大型战"，又要打好噪声油烟扰民、农村污染防治的"麻雀战"，还要应对社会快速变换环境焦点、百姓环境改善需求提速的"遭遇战"。从某种意义上说，环境质量的全面改善必须以污染物排放量持续稳定下降为基础，必须以资源能源消费量大幅度下降为前提，必须以发展方式实质性转型为根本。目前无论是从上述经济社会发展阶段、资源能源条件与禀赋、法制机制体制配套等宏观层面，还是从环保部门可以调控的资源配置条件、污染防治进程等实际技术因素来看，打好有重点的"歼灭战"较为现实，在目前阶段，如何同时打好、打赢多场战争，所面临的考验较大。

◆环境质量稳中趋好，但人民群众对环境质量改善需求的快速增长降低了环境满意程度，日益增长的环境公共服务需求与滞后的供给之间的矛盾已成为我国现阶段社会主要矛盾的突出表现形式

与其他国家相比，我国污染物排放量仍然居高不下，环境质量存在差距。与上世纪中期环境状况长周期相比，环境质量仍然严重恶化。目前环境问题的类型、规模、结构、性质正在发生深刻变化，新型环境问题不断出现，环境风险不断累积，制约经济和社会发展，危害群众健康，危及公共安全和社会和谐，已经成为可持续发展的短板、全面小康社会建设的瓶颈。